浅析《社会保险法(草案)》的审议焦点与立法前景

第1页浅析《社会保险法（草案）》的审议焦点与立法前景摘要社会保障制度是社会的“安全网”、“调节器”和“减震器”。中国的社会保险制度已经历了半个多世纪的发展和变迁，但至今没有一部完整的社会保险立法作为依托，来规范实践中的问题。出台社会保险法刻不容缓，这是建设社会主义市场经济与构建和谐社会的需要，是完善我国法律体系的需要，中国的社会保险制度正从政策措施上升到法律高度。本文紧紧围绕《社会保险法(草案)》两次审核中的重点问题，探讨《社会保险法(草案)》一审中的养老保险异地转移接续、缴费负担、待遇水平，异地就医、政府投入、征费机构、监管体制等，以及二审中的基本养老保险转移接续，基本养老基金将逐步实现全国统筹，相关经办机构不得随意支配社会保险基金等热点问题，并将两次审议进行比对分析，展望即将出台的框架性的社会保险法。关键词：社会保险法，转移接续，全国统筹，基金监管，政府责任第2页OntheSocialInsuranceLaw(Draft)ThefocusofthedeliberationsandlegislativeoutlookAbstractSocialsecuritysystemisthesocialsafetynet,regulator,shockabsorber,Chinesesocialinsurancesystemhasundergonehalfacenturyofdevelopmentandchange,butChinesesocialsecuritysystem,neveracompleteRelyingonthelegislativeastoregulatethepracticeoftheproblem;alsointroducedsocialinsurancelawisalsobuildingasocialistmarketeconomyandtheneedsofasocialistharmonioussocietyandimproveourlegalsystemneeds.ByanalyzingtheSocialInsuranceLaw(Draft)thefirstinstanceissues,includingpensionoff-sitetransferscontinue,theburdenlevel,remotemedicalcarelevel,governmentinvestment,levybodies,andregulatorystructures;secondinstanceoftheproblem,includingthebasicpensioninsurancetransferscontinue,thebasicpensionfundswillgraduallyachievenationalco-ordinationoftherelevantmanagementagencynotfreetodominatethesocialinsurancefunds,andwillconsiderandcomparethetwoandlookforwardtotheforthcomingframeworkofsocialinsurance.Keywords：Socialinsurance,transferscontinue,thenationalco-ordination,supervisionoffunds,governmentresponsibility第3页目录中文摘要和关键词…………………………………………………………………………1英文摘要和关键词…………………………………………………………………………2前言………………………………………………………………………………………5一、《社会保险法(草案)》一审中的主要问题……………………………………8（一）关于养老保险……………………………………………………………………81．在异地转移接续体系方面…………………………………………………………82．在养老保险的缴费负担方面………………………………………………………83．在待遇水平方面……………………………………………………………………9（二）关于医疗保险异地就医及待遇水平……………………………………………9(三)关于政府的投入…………………………………………………………………101.养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补助组成…………………………102.工龄视同缴费年限期间应当缴纳的养老保险费由政府承担………………………10(四)关于社会保险费征收机构…………………………………………………………10(五)关于监管体制………………………………………………………………………11二、《社会保险法(草案)》二审中的主要亮点……………………………………11（一）关于基本养老保险转移接续问题………………………………………………11（二）基本养老基金将逐步实现全国统筹……………………………………………12（三）相关经办机构不得随意支配社会保险基金……………………………………12（四）其它………………………………………………………………………………13三、两次审核给《社会保险法(草案)》带来的进步………………………………13（一）进一步细化社会保险关系的转移接续方法，提出基本养老保险基金将逐步实行全国统筹…………………………………………………………………………………13（二）细化具体制度…………………………………………………………………14（三）经费征收、运营仍留疑虑……………………………………………………14四、对未来的“社会保险法”的展望………………………………………………15（一）从一审到二审政府责任进一步得到明确，并且有望继续加强各自分担……16（二）基本养老保险统筹从省级到全国………………………………………………16第4页（三）社会保险基金监督与保值与增值并重…………………………………………17（四）三险关系可以随同本人转移是社保法草案的最大亮点………………………18结语………………………………………………………………………………………20致谢………………………………………………………………………………………21主要参考文献………………………………………………………………………………22外文资料翻译（附原文）…………………………………………………………………24第5页前言（一）选题的目的和意义新中国的劳动保险立法采取“诸险合一”的制度安排持续了40年之久。改革开放以后,中国社会保险制度走上了“五险分立”的改革之路。中国社会保险立法自20世纪90年代启动以来,采取何种立法模式一直存在争议,而今历经14年之久,《社会保险法(草案)》终于进入了审议阶段。草案采取了综合立法模式,但在第一次审议过程中却遭遇了“授权性规定过多”的责难。应采取统分结合的立法模式,首先制定社会保险基准法,然后再分别制定各项社会保险单行法,最终形成一套比较完备的社会保险制度。相隔一年之后，社会保险法草案于2008年12月28日第二次提交全国人大常委会审议，与上一稿相比，二审草案规定了社会保险转移接续的基本原则，并首次明确提出政府将承担养老保险制度的转制成本，再次提交审议的社会保险法草案对结构作了适当调整，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五个险种分章进行了规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案当中，使该草案内容更加充实，可操作性更强。本论文重点分析草案的两次审核中的焦点问题的变化与发展，以此来展望《社会保险法(草案)》未来的发展方向与框架。中国养老、医疗、工伤、失业四大险种的参保人数分别都己超过1亿，生育保险的参保人数也达到7000万;中国正在加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。在《社会保险法》这部与13亿中国人的幸福安康密切相关的法律去年进入立法程序之初，中国总理温家宝就曾这样表述这部法律的立法目的:“让全体人民共享改革发展的成果”①。目前正值《社会保险法》（草案）二审之际，作为一名劳动和社会保障专业的学生，应该对即将出台的与自己专业息息相关的法律法规进行深入的了解，以便在将来从事社会养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险以及其他的一些社会保险相关的工作时能够游刃有余。（二）本题的研究现状①温家宝：2006年在全国人民代表大会上的《政府工作报告》，2006年3月6日。第6页有观点认为:与前几次草稿相比，此次草案虽然做了最大努力，例如改变了之前按缴费和待遇等分列成章的体例，将养老、医疗、工伤、失业、生育五个险种单列成章，各险种的规定更加集中和具体，但相对于实际情况和现实需要，草案还是显得比较“空泛”和“原则”一些，比如，权利和义务的规定显得原则性比较强，主管部门的“操作空间”比较大。而这是参保人最关心的所在，也是地方政府执行起来最容易“走样”和“变通”的地方（刘轶遥，2009）①。有观点认为：在当下中国，总结和提出“立法先行”或者“先立法、后实施”是现代社会保障制度的一般规律，现实意义远大于理论意义。换言之，改革开放以来，中国社会保障制度改革似乎一直在“摸着石头过河”，显得“章法凌乱”甚至“根本没有章法”如果中国也能够像国外工业化发达国家那样，遵循“立法先行”或者“先立法、后实施”的一般规律，我们的社会保障制度改革就能少走弯路，就能健康运行，就能一帆风顺。由此可见，这个“一般规律”对指导中国社会保障制度改革和建设的积极意义是不言而喻的。可是，不能以对中国社会保障制度建设是否有积极意义作为判断这个“一般规律”是否成立的标准和依据。实际上，如果仔细斟酌，就会发现这个“一般规律”是否成立还值得认真商榷（岳宗福，2009）②。有观点认为：《社会保险法（草案）》有几大优点和不足。优点：首先，社会保险法草案确立我国社会保险制度的基本法律框架；其次，加大了社会保险费的征缴力度，对违法者相应惩罚，有力地维护了劳动者权益；再次，从多方面加强对社会保险的监督。不仅社会保险行政部门负责对单位、个人遵守社会保险法律、法规情况及社会保险基金的收支、管理情况进行监督检查，而且财政部门、统计机关要对社会保险基金收支和管理实施监督。此外，草案规定以公民身份证号码等作为其社会保障号码;并目按照县级以上人民政府分级负责的原则进行全国社会保险信息系统的建设;提高养老保险的统筹层次，逐步实行全国统筹，变“地方粮票”为“全国粮票”③。缺点和不足：首先，制定社会保险法的指导思想值得商榷。社会保障的核心价值取向应当是维护社会公平与止义，让全体国民共享发展成果。但是，受中国传统思想的影①刘轶遥：《社会保险法草案明确养老保险异地转移体系》，载《劳动保障世界》，2009年第8期。②岳宗福：《关于中国社会保障立法的双重拷问》，载《河南商业高等专科学校学报》，2009年第1期。③《社会保险法草案征求意见截止全国统筹成焦点》，腾讯网：第7页响、“半个多世纪城乡分割的思维定势的影响，以及改革开放以来过分强调效率优先，导致在真止基于公平、止义、共享核心价值追求基础上建立社会保障制度存在着明显分歧，使得草案不是所有人群公平享有的法律，而是按照不同阶层、人群分类对待的法律，其结果很可能是进一步拉大不同人群的社会保险待遇，不利于社会和谐与稳定。认为，在中国，不论是农民、工人，还是机关事业单位人员，在最基本的社会保险待遇方面应是平等的，而对于特殊群体(如公务员)可通过实施补充性保险的方式提高其待遇。虽然国力有限，但未来应建立人人公平享受最基本的社会保险的大方向不能变，必须加快建立统筹全国城乡的社会保险制度，但这些在草案中均基本未触及。其次，草案回避了政府应有的责任，社会保险责任包括政府、单位、个人三部分。草案明确了单位和个人的参保义务和法律责任，但对政府在社会保险中该承担何种责任和义务，却着墨不多。再次，制定社会保险法草案的指导思想发生了偏差，草案回避了政府应有的责任，基本养老保险“历史债