浙江政策性农业保险制度研究

1浙江政策性农业保险制度研究叶晓凌一、项目国内外研究现状述评，选题的意义（一）国内外研究动态“三农”问题一直是制约我国总体经济发展的突出问题，加入WTO之后，如何保护、扶持农业的发展已成为我国政府面临的重要课题，农业保险作为现代农业发展的三大支柱之一，是WTO框架下政府国内支持的主要举措。1、国外研究动态（1）关于农作物保险性质的理论国外学者对农业风险管理的研究大多集中在对农业保险的具体保险险种、覆盖范围、保费厘定方式、保障水平及再保险等方面。JeferyR.Williams等通过对农场水平的纯收入曲线的随机动态分析，对个体保险、区域保险、灾害援助计划和政府农产品稳定计划等进行比较后，认为灾害援助计划是最优选择，个体保险优于区域保险，如果促使风险厌恶个体选择区域保险，那么政府必须给予补贴(JeferyR.Williams,GordonL.Carriker,G.ArtBarnaby,JaysonK.Harper,1993)。Markki和Somwaru根据1995-1999年美国农业风险管理机构保存的单个农场主的保险记录，利用人工神经网络模型分析了在经济、政治条件变化的情况下，影响农场主参与保险决策及合约选择的因素，得出如下结论，即农场主参与决策及保险合约的选择主要依赖于风险水平、保险费率、合约成本、联邦补贴水平、期望赔偿支付、可供选择的保险项目的可获得性以及保险合约的性质与范围;在许多地区，产量保险已经不再是占有绝对优势的风险管理手段，收入保险项目不仅吸引更多的农场主参加保险计划，而且使许多农场主从产量保险转向收入保险项目。MarioMirander和DmitryVedenov对农业内部的系统风险和灾害再保险问题进行了研究，指出农场主并不是不愿意承担风险，但也不是情愿支付私人保险得以实施所要求的价格的，为了建立一个切实可行的私人再保险市场，必然要依靠昂贵的国际再保险(MarioMirander,DmitryVedenov2001)。因此需要政府对再保险市场给予补贴或支持。Hazell认为农业保险业持续发展(Z)应满足的条件是：当期保险费收入(P)必须能够保证当期的保险赔偿支付(I)加上管理成本(A)和巨灾损失准备金(C)。即:Z=(A+I+C)/PF1,他同时分析并计算了5个国家的农业保险经营情况，见表：2国家时期I/PA/P(A+I)/p巴西1975-19814.290.284.57哥斯达黎加1970-19892.260.542.80日本1985-19890.993.574.56墨西哥1980-19893.180.473.65美国1980-19891.870.552.42以上数据表明,这些国家农业保险赔付率(I/P)、管理费用率(A/P)都相当高，导致保险公司的总成本费用率[(A+I)/P]平均超过300%,没有政府的资助和补贴,私人保险难以生存。Hazzel(2000)得出结论“政府的直接经营或大量补贴是这些国家农业保险发展的必要条件”（2）关于政府在农业风险管理中的作用美国学者Valgren在研究了1917年和之后的20年代初期达科他州和蒙大拿州提供农作物保险的火灾保险公司的惨败经历后总结：提供农作物保险的初始尝试结果是令人沮丧的。他认为，政府介入农作物保险的基本原因是农作物保险市场无法由私人企业来承担。Goodwin和Smith对美国农作物保险的需求水平进行了估算，认为农作物保险的需求弹性较低，一般为-０．２－－-0.92，在参与联邦农作物保险计划的农业生产者中，规避风险只是促使他们投保的一个次要原因，农民是否参与农作物保险计划主要是根据预期利益的大小，即保费补贴的高低来决定的。由于农作物保险中存在的逆选择、道德风险和关联风险，农作物保险的成本是很高的，以至于高到没有足够的农业生产者来支持一个有效的农作物保险市场的运作。而JosephW.Glauber认为，政府对农作物保险市场进行干预时，其经济效益和达到社会公平性方面的作用微弱。（3）新制度经济学以科斯、诺思为代表的新制度经济学有效地把”需求---供给”拓展到制度领域，诺思定义制度是一整套规则，是应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。制度类型有需求诱致型和供给主导型。T.W舒尔茨、诺思等对制度需求进行了研究，T.W舒尔茨在《制度与人的经济价值的不断提高》一文中提出，人的经济价值的提高产生了对制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的。新制度经济学派认为制度供给取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。每一项能预期带来收益的制度安排都需耗费成本，由于不同3行为主体的效用函数和约束条件的差异，它们对某一制度安排的收益和成本可能有不同的评价标准。诺思在分析制度供给时，指出意愿制度供给和实际制度供给存在不一致情况，其原因主要是强制性制度变迁、信息不对称、地方差异等因素存在。从供求角度看，当制度需求与制度供给相适应时，存在制度均衡，而当二者不一致时，制度不均衡，制度创新将出现。（4）关于政府和政策绩效评价的研究政府绩效评价就是对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与评价,对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级。绩效评估是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式;也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法。其目的是为维护现有基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。现代意义的政府绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。20世纪60年代后期,以弗雷德里克森(H.G.Friderickson)为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论,认为公共行政的核心价值是社会公平,主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型;强调公共行政的顾客导向,将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析,并成为公共行政的主流学派，以普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)为主要代表。20世纪80年代在西方兴起的“新公共管理”运动对公共部门绩效评估的理论与实践都产生了深远的影响。西方国家为应对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件,为解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题,普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。1993年,美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA),从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度;英国撒切尔政府开展了著名的雷纳评审、部长信息系统等政府绩效评估的实践;荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分,以此提高政府效率和服务质量;亚太各国政府也正在迅速引进。政策绩效评估和政策一样历史久远。在专制政体下，统治阶级垄断了政策的制定与评估。随着资本主义民主政体的确立，政策研究的大门打开了，但政策评估并未因此而受到人们的充分重视。这是因为，以往人们总认为，政策一旦制定，问题即告解决。“二战”以后，社会迅速发展，社会现象愈趋复杂，政府的政策往往不能达到预期的效果，如此才激起了人们对政策评估的热情。20世纪60年代，政策评估成为一个重要的研究领域。爱德华•萨齐曼(EdwardSuchman)4于1967年发表《评估研究》，主张评估应为一个研究领域。70年代伊始，人们普遍认为多数约翰逊政府时期的“大社会项目”（GreatSocietyPrograms）远不如预期的那样理想。一些社会项目受到批判，项目评估领域受到重视。70年代初期在评估方面的重要著作有：卡罗尔•威丝(CarolWeiss)《项目有效性评估方法》（1972）；约瑟夫•侯利(JosephWholey)《联邦评估政策》（1970）。但最具代表性的作品是评估理论家和经济学家的艾丽丝•里夫琳于1971年发表的《社会行动的系统思考》。（5）对国外研究动态的简要评述国外学者LuzMariaBassoco等人对农业保险的补贴问题；Glauber和Collins对强制投保所造成的社会福利损失；Nelson和Loehman(1984)对农业保险的风险分摊机制等问题进行了研究，而针对发展中国家的农业保险问题较少涉及。总体来看，国外学者对农业保险的研究主要集中在政策性和农业风险管理方式，虽然有些结论具有一定的局限性，但还是有很大的借鉴意义的，对于政策性农业保险中政府绩效评价未直接涉及。2、国内研究动态（1）关于农业保险属性的争论我国《保险法》中所指的保险是“指投保人根据合同向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担保险赔偿责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为。”而对于农业保险，仅在附则第155条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。由此可以看出，我国是把农业保险作为不同于一般的商业保险来看待的。刘京生（2000）分析了农业保险基本性质，除了具有商业保险的经济性、商品性、互助性、契约性等，农业保险还有一些其他特性，归纳起来包括二重性、补贴性、国家性、垄断性和非等价交换性。刘京生首次提出农业保险商品和非商品二重属性，所以“农业保险不可能按照商品的实际价值进行等价交换”，“在市场经济国家中，资源的配置在很大程度上借助于市场机制，市场机制在配置资源方面起着基础性作用，但在一些特定的领域，如农业保险领域，也依赖于政府的大量干预。”在农业保险中，价值规律不再作为基础性配置农业保险资源的手段发挥作用，等价交换原则被政府定价手段所替代。庹国柱(200１)对农业保险产品的属性与一般商业保险产品属性进行了对比研究，揭示了农业保险“准公共性”属性，指出我国以往商业保险公司经营农险失败的根本原因是没有充分认识农业保险所具有的特殊属性,庹国柱认为:农业保险（更确切地说是保障范围广泛的多风险或一切险农业保险）的纯商业性经营是不可能有出路的，它的出路在于政策性框架下的经营。庹国柱、朱俊生（200４）对政策性农业保险进行了定义：“政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建5立的农业保险制度。如同出口信用保险体现的是支持出口贸易的政策导向一样，这种农业保险制度体现的是农业和农村经济政策，那就是保障农业生产和经营的稳定和增长，保障农产品供给的安全，保障农民生活的安定。这种农业保险制度至少有如下几个主要特征：第一，商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；第二，政府不仅参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；第三，政府要给这类业务经营补贴和其他财政优惠措施以及行政便利措施，这种制度才有可持续性。因而这类业务具有部分的财政再分配性和部分社会公平性；第四，非营利性”。谢家智、魏忠海（2005）则从农业保险经营特性来研究农业保险性质。谢家智、魏忠海（2005）认为，农业保险之所以是保险业发展的尖端技术难题，难就难在对农业保险标的、风险特征与规律的认识，和对其经营技术的研究。其特殊性保险在：其一，农业保险的保险标的同时具有生命属性和财产属性，所以保险标的的价值表现为自然属性和社会属性的双重属性，农业保险标的价值既取决于自然因素，又受人类主观因素影响，人的行为（如栽培技术、饲养技术、田间管理、施救措施等）在相当程度上决定或影响标的价值。同时，农业保险标的价值在投保前还未真正形成，它随动植物生命周期的变化和人类劳动投入而变化，当保险责任事故发生时，标的的损失估价需要根据动植物生命的周期进行合理“预期”，而不能简单根据动植物目前现值。其二，农业生产所特有的自然再生产和经济再生产有机结合，加重了农业保险存在严重的信息不对称，投保人在购买保险后，减少对农业的投入和放松对灾害发生时的农业管理，导致灾害损失范围扩大和损失程度加重。其三，农业