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现阶段政策性农业保险发展可行性摘要：中国是一个农业大国，农业和农村经济的发展和稳定，对整个国民经济的协调健康发展至关重要。完善的农业保险体系，是现代市场经济国家扶持农业发展的通行做法。现阶段我国农业保险和国民经济不相适应的现状，急需发展农业保险。而我国农业发展程度和经济水平，决定我国只能走政策性农业保险之路。我国是一个农村人口占总人口85%的农业大国，农业经济的发展和农村的稳定，对我国整个国民经济的协调健康发展以及国家的安定团结、长治久安至关重要。但是，我国也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，仍存在着“多年致富抵不过一次天灾”的现象。要避免此类现象的发生，非常重要的途径就是建立健全农业保险制度，构建农业保险体系，充分发挥农业保险对农业生产和农村经济的稳定器和助推器作用。农业保险是现代市场经济国家扶持农业发展的通行做法。我国农业和农村经济的发展，迫切需要农业保险的支持和保护。根据我国经济状况以及农业发展的程度，从“政府财政经受得了，保险机构承受得了，广大农民接受得了”三方面考虑，逐步建立政策性农业保险制度，构建完善的农业保险体系，保障和促进农业经济的发展，是当前开展农业保险的可行之路。一、中央文件要求和各级党政部门的重视，为农业保险的发展提供了政策依据由于农业在我国经济生活中的重要地位，从中央到地方各有关方面都极其重视农业保险的发展。党的十六届三中全会《决定》提出：“要探索建立政策性农业保险制度”。2004年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》更是明确指出：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”(中共山东省委、山东省人民政府关于进一步促进农民增收若干政策的意见)(鲁发[2004]1号)也提出：“今年选择部分产品和地区开展政策性农业保险业务试点。”中国保监会主席吴定富2004年4月25日在中法农业保险论坛上表示，促进我国农业保险的发展，建立政策性和商业性相结合的农业保险制度是我国完善农业保护体系，提高农业的生产经营水平和国际竞争力的必要措施。“抓好农村保险，既是保险业自身发展、公司发展的需要，也是保险业服务于经济社会的重要体现。”中央和地方党政部门和领导对农业保险的重视和支持，在决策上给农业保险的发展提供了明确的指导，为如何开展农业保险指明了方向。二、发展农业保险的意义农业保险是一个国家或地区增强农业防范和抵御风险能力，提高可持续发展水平，增强涉农企业和产品国际竞争力的有效手段。完善的农业保险制度对促进经济的协调健康发展和确保国家粮食安全具有重要的战略意义和现实意义。(一)发展农业保险可以更加直接有效地帮助落实好“三农”政策。作为生产经营活动真正主体的农民，在充分享有利益的同时，也承担了越来越大的生产经营风险，客观上需要一种新的风险转移机制和处理方式，以确保生产经营的正常进行、家庭生活的安全稳定。发展农业保险，成为多数农民现实有效的规避风险的途径。通过建立完善的农业保险制度，发挥保险业风险管理职能，将过去农民的自担风险变为向保险公司转稼风险，变政府对农业灾害损失的事后救济为事前防范与灾后经济补偿，使政府和广大农民以较少投人获取较高保障，更好地体现党和政府对“三农”的支持政策。(二)发展农业保险可以稳定农业生产，发展农村经济，提高农业国际竞争力。良好的农业保险能够调动农民生产积极性，鼓励农业投入，消除农民增加农业投入的后顾之忧，有利于农业生产的稳定，也是服务于国家粮食安全战略的需要。农业保险的保障功能，可以使农民在灾害之年减产不减收，确保农民收入的增加和农村经济的持续健康发展。通过发展农业保险保护和支持农业，还将有力地促进我国农产品国际竞争力的提高。农业和农村经济的发展，必将促进整个国民经济的协调健康发展。(三)发展农业保险可以促进我国财政收入的长远持续稳定增长。农业保险的开展需要政府给予一定的财政补贴，但从长远角度看，农业的稳定发展，将有利于保障和促进涉农产业的发展，鼓励农业方面的高科技投入和开发，进一步提高农业的科技含量和经营效益，加大农业增加值，从而增加税基，稳定税源，从总体上必将促进财政收入的增加。三、农业保险的现状，凸现发展农险的迫切性我国开办农业保险22年来，为保障农业生产、促进农村经济发展发挥了一定作用，积累了一些经验。但是，22年中农业保险累计收入仅为90多亿元。2002年，农业保险出现了20年来的最大下降幅度，全国农业保险总收人为4.8亿元，占保险业总收入的0.16%，比上一年下降20%，全国2.3亿农户，户均不足2元。同时，农业保险的险种也在不断减少，由最多时的60多个险种，下降到不足30个。当前，我国农业保险发展遇到了一些困难和问题。(一)农业保险经营风险大导致保险经营主体缺失。我国属于自然灾害比较严重的国家，每年因天灾造成的农业经济损失非常巨大。以江苏省为例，自然灾害平均每年使江苏200多万亩农作物受灾，直接经济损失在25亿元以上。农业生产的高风险性，导致农业保险的经济效益极低甚至是负效益。据统计，22年中，人保山东省分公司农业保险业务的平均综合赔付率超过117%，农业保险业务亏损严重。农业保险的高赔付率与一般商业保险的经营目标发生背离，使得商业保险公司缺乏经营农业保险的积极性，造成农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。目前，国内开办农业保险的只有中国人民财产保险股份有限公司和中华联合财产保险公司两家，而且正在压缩承保的范围、数量和险种。而农业保险的高赔付率又使保险基金自身不能积累。这种情况使商业保险公司丧失开展农业保险业务的积极性。(二)农险保费高和农民支付能力低导致承保规模和范围过小。我国农业生产发展水平不高，受自然灾害影响大，再加上范围广泛等特点，农业生产的风险损失率相对较高。而农户的分散性，又造成展业不便，加大了保险成本，使农业保险的价格较高。数据表明，农作物保险的费率一般在2%-15%之间，比家庭财产、企业财产的损失率(160左右)高出十几倍甚至几十倍。然而，我国农业保险的对象是收入较低的农户。在我国很多地区，特别是占绝大部分的中西部地区，农民主要从事小规模的种养业，他们大多数缺乏承担投保所需高额保险费的能力。这种现象导致我国农业保险的规模和范围不大，承保密度低，保险公司难以形成起码的规模效益。不适应现代农业发展的需要。以山东省为例，2003年全省农业保险保费收3.652。3万元，仅占全省财产险保费收入的0.11%，而山东省农业增加值占国内生产总值的比重为12.1%。另外，还造成投保农业保险的风险单位的范围比较小(只有一个或几个地区开展农业保险)，无法在空间上分散风险。而作为风险单位比较大的农业保险，只有大量风险单位投保，才可能分散风险。(三)政策和法律支持的缺乏导致农业保险发展缓慢。目前，我国对农业保险(种植业、养殖业)除了免征营业税之外，缺乏其它的政策优惠。没有相关政策的支持，单纯的商业保险很难发展起来。另一方面，农业保险作为发展和保护农业的一种制度，对相关法律又有相当强的依赖性。我国现行的保险法对农业保险的规定非常笼统。而从国外情况看，农业保险立法对于农业生产发展的意义非常重大。美国发达的农业生产，很大程度上得益于其农业保险制度的完善。而美国农业保险的稳步发展，则由于其专门法律的制定。美国早在1938年，就颁布了(联邦农作物保险法)，详细规定了农作物保险的性质、开展农作物保险的目的、办法、经办机构等，为农作物保险业务的开展提供了明确的法律依据。四、政策性农业保险是现阶段农险发展的可行之策从我国现阶段的国情看，发展农业保险决不能照抄照搬外国的任何现成模式，也不可能完全依赖国家财政税收补贴，而走单纯依靠商业保险的路子又存在着很多困难。开展政策性农业保险是现阶段我国农业保险发展的可行之策。(一)成立相对固定的工作组织政策性农业保险的研究推动工作是一项较长期的系统工程，涉及面广，要协调多方利益，政策出台难度大，靠单个职能部门难以完成。而且，政策性农业保险的经营管理、展业理赔、防灾防损和产品费率厘定等工作，需要跨部门、跨学科的多种数据、资料和技术的研究积累，需要各方完善统计体系，共享数据资料，联合研究，为农业保险的发展打好基础。因此，由政府牵头协调有关部门成立一个相对固定的工作组织，指导和协调农业保险的发展非常必要。(二)确立明确的政策支持相应的政策支持是农业保险开展的核心。国外农业保险的成功经验和国内农业保险的实践均表明，发展农业保险特别是种植业和养殖业保险都离不开政策支持。1.建立政府组织推动机制。通过政府发文的形式要求各级地方政府将农业保险作为解决“三农”问题的重要措施而予以充分重视，列入议事日程。首先，加强对农业保险工作的正面宣传，采取新闻媒体宣传报道、保险公司开展宣传咨询活动等多种形式，使广大农民充分认识农业保险对稳定农民生活、保障农民增收的重要作用。不能将农业保险视为“乱收费”、“增加农民负担”。其次，从三个方面支持保险公司开展农业保险：一是加强统保工作，以村为单位，由乡镇政府组织统保；二是发挥涉农龙头企业的能动作用，引导、鼓励龙头企业公司积极参与农业保险；三是对经营农业保险的商业保险公司在其它保险业务上也给予相应支持，以调动其积极性。2.建立财政金融支持机制，调动商业保险公司承保和农民投保的积极性。对农业保险予以财政支持，改政府直接补贴为间接扶持，是WTO对农业扶持的重要绿色信道。美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保费补贴。我们应充分利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制。重点在三个方面：一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力。二是对保险公司提供费用补贴，减轻商业保险公司的费用压力。三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。上述资金来源可以从涉农的国家转移支付中调剂，具体可以研究通过调剂部分农业直接补贴资金、农业税减免份额、农业灾害救济金、经营农业保险所得税、财政专项支出等渠道筹集。具体补贴标准、实施办法应由财政、税务部门负责研究。由于自然灾害伴有偶然性和周期性特征，农业保险当年核算所形成的利润可作为风险准备金封闭式管理，以丰补欠，专款专用。(三)积极稳妥地开展试点工作。按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，在必要的政策支持下，可以在条件允许的地区开展相关农业保险的试点。在此基础上，研究制定政策性农业保险保费补贴测算方法、标准和实施办法，建立政策性农业保险保障的种植业和养殖业目录。此项工作的顺利开展需要财政、农业、税务等部门共同参与。(四)研究制定农业保险法规。随着农业和整个国民经济的发展，我国农业保险的发展亟需健全的法律体系予以保障。用法规形式明确农业保险的政策性属性，政府的管理职能和支持方式，经营主体应该享受的具体优惠政策，保险双方权利义务，业务经营范围，业务运作(包括保险金额确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度)，财政补贴险种、补贴标准及计算方法，农业再保险办法等，形成发展政策性农业保险完备的法律、制度保证。农业保险法规的制定，有利于规范农业保险市场和体制，能够避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，保证农业保险体系的顺利建成。