社保专家郑秉文就养老保险制度接受本报独家专访时称

1社保专家郑秉文就养老保险制度接受本报独家专访时称社保统账结合走进死胡同《法制周末》（法制日报）2010年5月14日第8版=7573://=150633中国的养老保险制度建立社会统筹与个人账户结合（“统账结合”）的过程中，由于既没有考虑到转轨成本的负担，没有与之相配套的市场运行机制，导致该制度面临两难选择：或者以牺牲一代人的福利水平为代价，或者以支付天文数字的转型成本为代价《法治周末》记者孙政华“我国目前的‘统账结合’已经走进一个‘死胡同’。多年的研究使我越来越感到，现行制度的融资方式和给付公式都已不可持续。”中国社会科学院的社保专家郑秉文，就当前的养老和医疗保险制度接受《法治周末》记者独家专访时说。中国首创郑秉文的说法，与此前中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》的判断相同。绿皮书也认为，自“统帐结合”的养老和医疗保险制度确立以来，“统账结合”的实现就成为一个问题。2作为两种制度结合的产物，一方面，在养老保险制度当中，社会统筹的部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象难以避免；另一方面，个人账户部分的保值增值也困扰着制度发展，而医疗保险当中的个人账户更是没有起到预期中的控制医疗费用的作用。郑秉文介绍，中国城镇养老保障体制改革大体上可以分为三个阶段。上世纪80年代中期以前，是典型的“大统筹”。养老金筹集模式为现收现付制。具体做法是，养老金在企业(单位)营业外项目列支，职工个人不缴费。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》发布之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏。改革对养老保障体制的影响非常大。国有企业之间事实上的“大统筹”关系开始瓦解，新老企业之间养老负担的不均衡、部分企业无力承担退休人员养老责任等问题迅速显露。1991年6月，在一些地区试点的基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保险的社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行。当时，统筹层次大多集中在市、县两级。由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，退休人员较少的企业就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的情况时有发生。1993年之后，为适应经济转型，国家确立了“多层次‘统账结合’”的社保制度目标。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，“统账结合”的养老和医疗保险制度正式建立。3“统”就是指社会养老保险的基础部分，社会统筹的部分由企业缴费形成；“账”指个人账户由个人缴费形成。据了解，与社会统筹制度相比，实行个人账户制度更具有个人缴费的吸引力。因为个人账户制度会使养老金计划的参加者更加感到他们是在为自己进行缴费，这种缴费不会发生“肥水流入外人田”的局面。社会统筹与个人账户结合的“统账结合”是中国首创，其初衷是扬长避短。然而，社会统筹与个人账户“简单相加”的“统账结合”制度与二元经济社会结构发生冲突，其弊端渐渐凸显。难以为继“13年过去了，这一模式存在的问题逐渐暴露出来。”郑秉文说。《2010年社会保障绿皮书》中也指出，“统账结合”的养老和医疗保险制度确立以来，已经严重阻碍社保制度的便携性，并成为农民工等许多群体社会流动的障碍，甚至影响了全国劳动力市场的形成。社保基金收益率很低，低到中央政府不得不年年为其进行转移支付，以弥补退休待遇的缺口。“做实个人账户，以令其真正能够起到应有的作用，这是社保制度融资方式的一个重要特征。”郑秉文说。2000年在辽宁省、2005年在吉林省和黑龙江省先后实行了做实个人账户试点改革，以期实现部分积累制；2006年以来，做实个人账户试点省份又增加了8个。4“但是，辽宁试点8年的结果告诉人们，这条路已经基本走不通了。”郑秉文说，一方面，当期统筹支付面临缺口，每年需要十几亿元的财政补贴，另一方面，账户资金到2008年年底的积累已超过500亿元。是任凭财政永远补贴下去，还是同意辽宁借支账户资金用于社会统筹缺口的申请？一旦同意“动用”账户资金，就意味着做实个人账户试点的彻底流产，进而意味着“统账结合”将流于形式。“这样没有期限、没有时间表的‘试点’下去，无异于慢性流产。由此回头看2005年个人账户由11%缩小到8%，是完全不得已而为之。”郑秉文对《法治周末》记者说。同时，养老金待遇水平呈下降趋势，靠制度自身已无法遏制和补偿，为此，中央政府不得不连续上调养老金，每年大约10%，今年已是连续上调的第6年。这也是不得已而为之，因为企业退休人员养老金水平与公务员养老金水平的距离与日俱增，单靠保险制度的计算公式已经无能为力。“当一个养老制度的融资方式和给付公式双双出现问题时，就说明这个制度已经存在着必须要进行改革的理由了，也到了不得不改革的程度了。”郑秉文对《法治周末》记者说。“碎片化”《2010年社会保障绿皮书》还提到，“到2020年将实现城乡居民基本养老保障全覆盖”。对此，郑秉文认为，基本制度的覆盖面难以扩大，将不得不出现“碎片化”。在中国基本养老保险的三个制度中，城镇职工养老保险制度难以向其他人群覆盖。5例如，公务员养老改革迟迟没有时间表，事业单位拒绝参加改革。2008年2月宣布启动的五省市事业单位养老金改革试点在地方严重受阻，原因是他们担心改革后待遇水平有可能大幅下降。1990年公务员人均离退休费是企业退休人员的1.2倍，到2005年则扩大到2.1倍；1990年事业单位人均离退休费是企业的1.1倍，到2005年则是1.9倍；从1991到2005年，公务员人均养老金的年均增长率是16.3%，事业单位是15.8%，而企业仅为10.9%。再例如，城镇非正规就业部门难以覆盖进来。《2008年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，目前“统账结合”养老保险制度覆盖的2.19亿人，大多数属于正规就业部门或国有经济部门，在3.1亿城镇户口就业人员中，大约9000万人没有覆盖进来，他们主要是城镇灵活就业人员。此外，在全国2.25亿农民工中，跨省流动的为1.4亿，他们大多在城镇打工，但参加养老保险的仅为2416万人。于是可推算出，如果包括没有城镇户口的农民工，合计大约有2.1亿人在城镇没有参加养老保险。换言之，目前城镇职工养老保险覆盖率大约是其实际就业人口的50%。“事实上，中国养老保险制度‘碎片化’现象非常严重，除三个大制度以外，事实上还存在无数小制度。”郑秉文说。由于中国经济社会发展很不平衡，即使在东部发达地区，一省内经济社会发展水平也存在较大差距，例如在辽宁省，虽然做实个人账户试点也有9年，但还未完全实现省级统筹，6目前真正实现省级统筹的省份只有北京、上海、天津和陕西。这就导致养老保险制度地方割据现象，便携性很差，严重制约全国劳动力市场的形成。此外，投资体制分散，统一的投资策略难以制定，收益率仅为2%。养老基金分散在2000多个统筹单位中，由地方社保经办机构负责管理，难以实行统一的治理结构和投资策略，只能采取分散的银行协议存款和购买国债的办法。“中国城镇‘统账结合’养老保险制度陷入进退维谷境地：以辽宁省允许借支账户基金为标志，做实账户的部分积累制濒临流产边缘。”郑秉文说。他认为，在目前“简单型”“统账结合”制度下，现收现付制的致命弱点在于不能应对老龄化社会的现状。一个既定的稳态养老制度在转型初期应首先增加制度收入，一边逐渐解决成本问题，一边保证每一代人的福利都不会受到影响，然后可以择机实施转型；否则，如果现收现付制一步走向完全积累制或部分积累制，就必然以牺牲一代人的福利水平为代价，或以支付天文数字的转型成本为代价。郑秉文认为。来源：法治周末