第2章农业保险监管的一般理论

第2章农业保险监管的一般理论对农业保险监管的一般理论进行阐述，目的是明确农业保险监管的概念、特征、类型、功能等方面内容，便于将农业保险监管与商业保险监管区别开来，同时对为什么要对农业保险实施监管从经济学角度进行分析，为以后的论述打下基础。2.1农业保险监管的概念保险监管即是对保险业实行监督和管理的合称。农业保险监管是保险监管中一种特殊的监管，是对农业保险业的监督和管理。具体来说，是一个国家的农业保险监管机构依法对农业保险关系主体及其行为的监管。这可以从广义和狭义两方面来理解，狭义的理解是指：农业保险监管机构依据法规对经营农业保险原保险机构、经营农业保险再保险机构和农业保险中介机构及其行为的监管。广义的理解将农业保险关系主体范围加以扩展，分为三大类：政府、投保农户及各类经营机构、中介，而监管机构主要是对政府、投保农户、各类农业保险经营机构、中介机构及其行为实施监管。结合国内外理论与实践，一般将农业保险定性为政策性保险。①作为政策性保险的农业保险的监管与商业保险的监管具有较大差异，因而从内涵上看，农业保险的监管内涵要大于商业保险监管的内涵，这主要表现在监管机构还需对政府和投保农户实施监管上。其原因可归纳为：农业保险具有的政策性要求政府必须给予其以财政、税收等方面的扶持，方能促使农业保险持续、稳定发展；投保人的道德风险、逆选择问题在农业保险中比在商业保险中表现得更为明显和突出，这些因素导致农业保险监管不仅要依法对保险机构、组织和市场实施监管，还要对政府与投保农户进行监督管理。由此，笔者认为对于农业保险的监管应采用广义上的理解，将监管机构对政府与投保农户的监管纳入农业保险监管的内涵之中。因此，本文所说的农业保险监管是指：一国的农业保险监管机构依法对政府，各类农业保险经营机构、中介机构，投保农户及他们的行为进行的监督与管理的总称。①政策性保险是指国家运用其政府职能给予农业保险的经营主体一定的优惠政策，主要是减免税收、给予财政补贴等，以弥补其经营亏损。它与商业性保险在经营目的、方式等方面存在着差异。比如说政策性保险业务往往体现了某些国家宏观调控政策，带有社会福利、社会保障性质，不追求业务单位的个体赢利，其结果是产生的社会效益大于私人经济利益；而商业性保险则以追求利润最大化为其经营目的，完全按照市场经济规律自主经营、自负盈亏，经营主体只会根据自身的利益来决定经营策略和经营方向。52.2农业保险监管的特征农业保险与追逐利润最大化的商业保险定性不同，其监管理念、具体目标、职能机构、对象和内容等方面都会存在较大差异，必须准确掌握农业保险监管的特征，才能达到有效监管的目的。2.2.1农业保险监管目标的特定性保险监管目标可分为一般目标和具体目标。世界各国的保险监管几乎都有一个共同的根本目标——保护投保人（被保险人）的合法权益，这是监管的一般目标。[1]而由于各国国情不一，保险市场状况各异，所处的发展阶段也各不相同，因此在不同的历史阶段会采取不同的保险监管具体目标。农业保险作为一种具有政策性质的特殊保险，其监管目标除具有保险监管目标一般性内容之外，也还应有其特定的具体目标。就农业保险监管具体目标看，开办农业保险的各国都会根据本国基本国情、农业保险发展状况、保险市场成熟程度来确定自己的监管目标。例如美国，其农作物保险发展近70年，已经具备比较完善的农作物保险监管制度，目前由农业部风险管理局对农业保险进行监管。风险管理局将其对农作物保险的监管目标设定在继续完善农作物保险监管体制，规范私营农作物保险公司的市场行为，维护农业保险市场稳定，保护农业生产者的经济稳定。对于我国来说，农业保险发展尚处于初级阶段，试点范围不广，市场规模较小，各类农业保险经营机构也较少，监管机构必须在充分考虑农业保险这种发展状况的基础上，适当地设定农业保险监管的具体目标。此外，将来随着我国农业保险试点范围和市场规模的扩大、经营农业保险机构的增加，监管机构必须适时的调整其目标设定，以符合农业保险业及其市场发展的需要。2.2.2农业保险监管机构设置的特殊性从国外一些农业保险发展较好的国家看，在保险监管机构的设置上，商业保险监管机构与农业保险监管机构是分开的，且隶属于不同的部门。如美国商业保险由全美保险监督官协会及各州的保险监督机构进行监管。区别于商业保险，美国农作物保险的监管则由专门机构——隶属于美国农业部的风险管理局进行，此种安排是出于加强对美国农业的扶持和风险管理的需要，同时也是为了在农作物保险的运作中便于与立法机关进行协调以及和农业生产者进行沟通。[2]日本商业保险监管部门是由政府设立的金融监督厅①；而农业保险则是由农林水产省经营局负责具体监管。①日本原来的商业保险监管部门是大藏省，在其内设有银行局，由银行局下设的保险部具体负责对私营保险公司的行政监督和管理工作。后来由于日本金融危机和大藏省的监管不力，1998年政府设立了金融监督厅，从大藏省接管了关于银行业、证券业和保险业的监察和督导事宜。6中国保险监督管理委员会目前是我国商业保险与农业保险的共同监管机构，依法对我国保险业市场实行集中统一监督管理。如前所述，两者之间存在诸多差异，无论是监管主体、发展目标还是运作规则上都多有不同，必然导致监管理念上的差异。这就要求政策性农业保险的监管主体应区别于商业性保险监管主体。由保监会履行监管农业保险的职责是我国农业保险发展历史和现实状况造成的，从我国农业保险的现状来看，其规模还比较小，各省市的农业保险也都尚处于试点阶段，因此虽然在现有的保监会的框架内监管农业保险业务已经暴露出来一些问题，但并不是十分严重。然而，从长远看，由于农业风险的管理涉及财政、金融、农业、气象等多种领域，没有独立的专门性监管机构，就可能会出现与农业保险相关的部门各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面。因此，随着国家对农业保险的重视和农业保险规模的不断扩大，需要适时考虑设立专门的农业保险监督管理机构，统筹全国农业保险的发展。2.2.3农业保险监管对象的独特性保险监管对象一般包括保险公司、再保险公司和保险中介机构。由于保险监管的目的在于防范风险、保障保险市场的安全和稳健运营、保护投保人（被保险人）的合法权益，而各类保险经营机构和保险中介机构作为市场运营的重要主体，具有推动保险业和保险市场繁荣发展的功能，因此必须对这些机构本身及其市场行为进行审慎监管，避免出现因保险经营、中介机构本能的逐利性而造成保险市场无序、混乱的状态。与商业保险相较，农业保险的政策性和高度风险性决定了其监管对象不仅指各类农业保险经营及中介机构，还应包括政府与投保农户在内。世界各国开办农业保险的经验和教训证明了，没有政府的扶持，单纯依照商业保险模式运作农业保险都不会获得成功，因而对政府扶持行为实施相应的监督是非常有必要的。将投保农户列为监管对象则是由于农业保险经营机构与农户之间存在信息不对称，而农业保险具有高度风险性，一旦出现道德风险和逆选择行为，将有可能造成保险公司巨大损失，进而导致农业保险供给减少，危及农业保险市场的平衡和稳定。可见，农业保险监管对象包含政府、各类农业保险经营、中介机构和投保农户三方，较之商业保险监管对象范围要大。2.2.4农业保险监管内容的广泛性保险监管内容一般都是根据监管对象及其行为来确定的。商业保险的监管对象为各类保险公司和保险中介机构，由此，其监管内容即包括保险公司和中介机构的各种行为，如对保险公司市场准入资格的审定、对公司管理和市场行为的监管、对保险中介人及其行为的监管、对再保险公司及其业务经营的监管、对偿付能力监管等方面。[3]7从上一小节对农业保险监管对象的分析中可知，其范围比商业保险监管对象范围要大，因此，农业保险监管内容应比商业保险监管内容更宽泛、覆盖面更广，还具有某些商业保险所不可能具有的特点，如对政府及其行为的监督。具体的说，农业保险监管内容主要包括：对农业保险机构和代理组织（人）及其行为的监管；对政府及其农业保险扶持行为（包括各类财税、巨灾风险基金支持）的监管；对投保农户道德风险和逆选择问题的监管；对农业保险险种（特别是全国性险种）的选择与确定；对主要保险险种条款的制定和保险费率的厘定（对保险经营机构上报的其他保险条款和费率进行审核备案）等等。2.3农业保险监管的类型按照不同的标准，可以对农业保险监管进行不同的分类。2.3.1按照监管模式划分按照监管模式可将农业保险监管划分为单独监管和联合监管。单独监管是指由政府的某一职能部门对农业保险进行监管，美国的农业保险监管可以归于此种类型。美国农业保险监管职责是由风险管理局承担，它于1996年成立，是美国农业部下属的一个内部机构，主要负责监管联邦农作物保险公司的日常工作。多部门联合监管是指对农业保险实施监管的不止一个部门，可能是一个或一个以上的部门联合进行监督和管理。日本和西班牙农业保险监管即是这种类型的。日本农业保险监管工作由两级监管部门组成，一级是农业保险课与农业保险监理官，其隶属于农林水产省经营局，负责主要监管工作；一级是地方政府，分担部分监管任务。西班牙是典型的多部门联合监管，监管工作由经济与财政司、农业部农业保险局、农业再保险公司和农业保险总公司四个部门分别完成，各自承担不同的职责。2.3.2按照监管方式划分按照监管方式可将农业保险监管划分为形式监管和实体监管。形式监管又称为规范监管，是由国家通过立法明确规定农业保险经营的重大事项，并从形式上审查农业保险公司的遵守情况。如，政府可以制定农业保险法，规定农业保险公司的最低资本额、资产负债表的审查、法定公布事项的内容和违反法律的制裁方式等内容。而对于农业保险业的遵守情况，政府只在形式上加以审查，而不进行实地的、连续的监督检查。从目前所掌握的世界各国农业保险监管方式看，鲜有采取此种监管方式的。实体监管又称为许可方式，是一种严密的农业保险监管方式。在这种方式下，国家通过完备的农业保险立法，对保险机构采取从设立、经营直至清算的全方位、全过程的监督和管理。如在各类农业保险机构设立时，根据法8律，应当由农业保险监管机构予以批准；在经营过程中，其业务管理、财务管理等方面都受到保险监管部门的监管；甚至在对农业保险公司清算时，监管机构仍然有权进行监督、管理。世界上开办农业保险的国家多数采取的是这种监管方式。2.3.3按照监管机构职能划分按照监管机构所具有的职能可将农业保险监管划分为：单一职能机构监管和双重职能机构监管。单一职能机构监管是指农业保险的监管机构只具有单一职能，即监管职能。双重职能机构监管则是指农业保险的监管机构具有行政管理和监管两种职能。前者示例有菲律宾。菲律宾农业保险是由政府组建的独资农作物保险公司进行监管，该公司仅负责对农作物保险相关事项的监督管理，不具备行政管理职能。后者范例是中国。我国虽然没有专门的农业保险监管机构，但保监会在目前承担了农业保险的监管工作，也应属于农业保险的一种监管类型。由于我国体制比较特殊，保监会在具有保险监管职责的同时，还具有行政管理职能，是一个双重职能机构。2.4农业保险监管的功能功能是事物本身所具有的职能，由事物的根本特征和地位决定，是事物本质的客观反映。农业保险监管的功能体现在以下三个方面。1、平衡与稳定农业保险市场功能。农业保险市场上存在各种保险行为，如农业保险公司与投保农户之间的买卖农业保险产品的交易行为；各类农业保险公司及中介机构之间争夺客户的竞争行为，这些行为构成了农业保险市场中的主要行为。如果任由农业保险市场主体行为无序发展，将会阻碍农业保险市场机制的建立，进而影响整个农业保险业的持续、健康发展。因此，对这些主要市场行为进行监管，无疑有利于农业保险市场的平稳运行，这在发展农业保险的世界各国都是通行的，尤其是在农业保险刚刚有所起色，尚未形成完整的农业保险市场的我国，监管和规范市场主体的行为更是具有重要的意义。2、保障公平竞争功能。农业保险监管保障公平竞争的功能可以从保障农业保险交易公平和保障农业保险竞争公平两方面分析。（1）保障交易公平。一方面投保农户在农业保险交易中处于劣势地位，对农业保险合同及其内容不可能比保险人更了解，也就无法分辨对保险人有利而