审判权内部运行机制改革制度与模式

审判权内部运行机制改革制度与模式内容提要:当下审判权运行内在制度会导致案件裁判过程与结果的不确定性，致使审判运行无序、失范，造成审判运行中行政化因素的凸显和基本秩序的缺失；要重塑审判权运行的内在制度，必须处理好制度逻辑的复杂性，掌握并充分利用制度改革的空间与资源，在确保《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》得以有效实施的前提下，进一步强调以庭审为中心来塑造司法裁判的运行模式，强化审判组织的主体地位和审理功能，注重审判的亲历性以及审判过程的公开化和制度化。惟有此，才能不断夯实法官的司法自信力，进而逐步确立司法的公信力。关键词:审判权，审判内部，运行机制，司法体制，改革，庭审中心主义要实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，努力“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[1]的目标，就必须要深化审判权力运行机制改革，建立符合审判客观规律与现实条件的审判权力运行机制。因此，如何准确界定独任法官、合议庭、审判委员会等法定审判主体之间的关系，科学划分审判权、监督权和管理权之间的界限，明确法院内部各法定审判主体的审判职责与审判管理职责，在确保依法独立公正行使审判权力的前提下，实现对审判权力的有效制约监督，自然也就成为当前我国人民法院司法体制改革中的一项重大任务。当然，在此系列任务之中，如何恰当配置人民法院内部各主体、各层级的职权，合理确定各主体、各层级在审判活动中的地位与作用，[2]显然又是此轮司法审判权运行机制改革所致力于解决的主要问题。从新一轮司法体制改革运动中各地法院所采取的试点方案来看，为了完善审判权力内部运行机制，从最高人民法院到地方各级人民法院都进行了积极的探索，[3]有关审判权力内部运行机制改革的不同方案或者模式也不断出现。尽管这些模式的实际运行效果有待进一步观察和评估，也尽管它们的可复制性与可推广性还尚需进一步论证，但这些改革措施背后的制度作为、尤其是制度的创新与突破却值得我们予以重视。因为根据新制度经济学的观点，一方面，司法改革或者法院转型的实质乃是制度的创新与制度的再造。[4]另一方面，各地法院只有通过创新司法制度才能在司法资源的各项竞争与司法发展的绩效考核中获得优势。[5]此外，更为重要的是，在当前我国法官队伍的整体司法能力与司法素质短时期内无法得到显著改善的情况下，通过积极构建完整的制度来调整或者约束法官的司法行为，确保审判权力运行顺畅，进而在一定程度上改变司法的现状，显然是一种可欲且可期待的改革措施，这也是本文的基本立场。因此，本文尝试从制度而非人的因素切入并仅选择内在性的观察视角，对审判权力内部运行机制进行分析并就相关改革方案予以逻辑推演，以期揭示审判权所置身于其中的内在制度逻辑的复杂性，同时归纳出不同改革模式背后的制度考量与制度突破，展示审判权内部运行机制改革的现有制度空间以及所能聚集的制度资源，强调审判权内部运行机制改革必须在现有空间内审慎地处理并整合已有的制度资源。惟有此，才能够建构起一种新型且具可复制性和可推广的审判权力内部运行机制的制度模式。一、审判权内部运行机制所存在的制度问题要了解不同的改革模式在构建审判权内部运行机制上的制度作为，其前提是要掌握当前审判权的内部运行机制以及影响审判权内部运行的制度性因素。从我国法院的司法实践来看，审判权内部运行机制所存在的制度性问题，首先是因内部审判主体职责的不明晰进而容易造成案件处理过程与结果的不确定性，导致审判权力运行秩序的失范甚至混乱，从而使人民法院审判活动的基本秩序缺失。（一）容易造成案件处理过程与结果的不确定性如果我们把司法裁判结果看成是法院这条生产流水线上所生产出来的产品的话，那么根据当前人民法院内部的审判主体结构与合议制度的要求，其生产流程大致如下：承办法官受理案件之后，对案件出具认定意见，交由合议庭讨论；合议庭讨论若形成多数意见，则案件便可裁定；合议庭若没有形成多数意见，或者认为案件属于重大、疑难、复杂案件，则需交由上一级审判组织讨论。上一级审判组织一般包括庭长会议、审判长联席会议以及审判专业委员会和审判委员会。这样，“从人民法院定案方式看，虽然各法院的具体实践有很大差异，但都有一个共同的特征：‘多主体、层级化、复合式’。所谓‘多主体’，即审判活动由法院内多个主体参与，从承办法官、合议庭、（审判长）、副庭长、庭长、副院长、院长，以至审委会，各主体都可以参加到审判活动之中，并对案件的实体裁判产生不同的影响；‘层级化’，即法院内合议庭、（审判长）、庭长、院长以及审委会之间构成类似于行政科层的层级化设置，各层级具有明确的从属关系，并且这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中；‘复合式’，即同一案件在同一审级法院内往往需要经历多个主体和多个层级的复合评价，才能形成最终的裁判意见。”[6]而这其实也就意味着在当下中国司法场域中，尽管有关司法裁判的生产空间看似是在一个物理属性上密闭的法律权力容器中进行的，尽管司法产品的生产流程按规定应该是程式化、标准化的，尽管从产品的生产信息上来看负责作业的法律工人也应当是确定的，但实际上，不仅参与到这条法律流水线上作业的人员可能是多元化且隐秘进而不确定的，而且整个制作流程也可能是开放且随机进而同样也是不确定甚至是无序、失范的。[7]试以案件的承办法官为例来作进一步的说明。尽管他个人对案件的认定意见在裁判结果的形成中很可能是占主导性地位的，但或多或少还是会受到来自合议庭其他成员、审判长联席会议、副庭长、庭长、（分管）副院长、院长甚至审判委员会的影响。这就形成了“在法院内部，法官办理案件，需要服从法院整体的领导”[8]的局面，进而导致处理案件的结论性意见与承办法官个人意见之间可能会出现程度不同的偏离。与此同时，再联系到法院内部的案件流程与层级配置，那么承办法官处理的案件经历的主体和层级数越多，裁判过程中程序运转的不确定性甚至失灵的风险就会越大，裁判的结论性意见的复合化程度也就可能会越高，进而与承办法官个人意见的偏离程度就可能会越大。这样，“审者不判，判者不审”的现象就很有可能会出现。当然，在这种案件处理的流程与意见形成的翻转之中我们也可以看到，造成案件处理的结论性意见与法官个人意见两者之间产生偏差的力量，主要又是来自于那些支撑审判权力得以运行的内在性制度。换言之，影响案件最后认定的那些外在性因素，它们进入案件结论性意见的复合化过程并非是隐性的、违法的、暴力的，恰恰相反，它们都是藉由一系列的内在性制度进而公开且合法化地参与到案件结论性意见的复合化过程之中并温和地产生作用的。比如，根据《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》（法释[2002]25号）第10条和第11条的规定，“承办法官的意见”无疑具有被“审判长的结论性意见”制度化地过滤掉甚至替代掉的可能性。又如，根据该《规定》第16条和第17条，庭长、副庭长的意见也可能顺利地通过制度管道进入以承办法官个人名义所展现出来的有关案件裁判的最后结论性意见之中。再如，根据各法院所制定的“审判委员会议事规则”，审委会的意见同样也可能会替代合议庭对案件的认定意见进而成为结论性意见。而这其实也就意味着当前我国人民法院审判权内部运行机制的制度逻辑会造成案件裁判过程与结果的不确定性，而案件裁判过程与结果的不确定性又会合法化甚至强化审判权内部运行的制度逻辑；这两者之间是相辅相成的。如果我们把视野放得宽一些，把案件裁判过程和结果的不确定性与内在性制度因素相结合并作进一步具体化的深入分析，那么这其实也就意味着不同类型的法官所受内在性制度因素的影响往往也可能是不同的，因而其所可能导致案件裁判过程与结果的不确定性也是不一样的，从而造成“同案不同判”的现象。比如以审判层级来区分，由于基层法院、人民法庭大量采用独任法官制审理模式，因而其所受内在性制度因素的影响就相对较小；中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院由于大多采用合议庭审理案件的方式，因而其所受制度性因素的影响就会相对较大。又如从区域特点来看，人均办理案件数量大的法院，承办法官所受内在性制度影响的力量相对较小；人均办理案件数量较少的法院，承办法官所受内在性制度影响的力量相对较大。再如以案件的类型来看，民事案件承办法官所受制度性的内部压力往往要相对小于刑事案件、行政案件和环境诉讼案件的承办法官。当然正是基于此，我们看到，即便同类的案件进入到不同的法院，不仅案件的裁判过程与结果具有相当大的不确定性，而且“同案同判”这一有关法律适用统一性的朴素裁判要求与法治原则也可能是难以保证的。（二）不确定性因素的存在会给诸如行政等法外因素进入裁判打开方便之门一旦审判权内部运行机制的制度性因素导致了审判权运行的不确定性，那么这种制度运行的不确定性就会给诸如行政等法外性因素进入案件裁判打开方便之门，进而加剧审判权内部运行的不确定性。比如，当前我国人民法院案件的处理流程与裁判主体往往与法官的管理制度纠缠重合在一起，进而为行政性因素进入司法裁判提供制度性的合法途径以及制度资源的有力支持。因为根据现行的法官管理制度，“法官和法院工作人员按照行政机关‘官本位’层级模式定级，法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系，院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系。这就为法院各级领导影响和干预法官办案留下了制度空间，致使审判庭庭长、分管副院长、甚至院长直接插手合议庭和法官审理案件、干预合议庭和法官裁决的情况时有发生，在一些法院甚至常规化，人情案、关系案由此产生。”[9]换言之，由于按照法院内部的案件处理流程，承办法官、合议庭、（审判长）、副庭长、庭长、副院长、院长以至审委会都有可能参与到某个案件的审判活动之中；而由于按照现行的法官管理制度，副庭长、庭长、副院长、院长乃至审判委员会的大多数委员等都同时兼具法官与行政官员的双重角色，一方面，在案件处理的过程中，他们对案件所发表的看法究竟是一种法律上的判断还是行政性的决策或命令，往往难以被清晰地区分开来；另一方面，他们对于案件的看法不仅能够通过内在性的制度公开且合法化地影响结论性意见的形成，而且也能够通过各种隐性的行政手段和法律规定外的内部定案机制来影响裁判的结果。而这其实也就意味着行政性因素进入案件裁判并非外在性的、暴力化的和违法性的，恰恰相反，更多时候往往是内在性的、自然而然的、合法化的。又如，我国法院内部管理制度也存在审判职责与审判管理职责配置不明晰，司法职能与行政职能相混同，进而使得司法领域内行政权与司法权无法分离，甚至以行政权代替司法权的严重错位现象。[10]换言之，司法领域中行政权与司法权运行机制的相混合，不仅为行政决策或行政意志替代法律判断或者法律意见提供了更多制度性机制，而且也为行政权更便利且直接地干预司法权提供了制度上的可能。毕竟，“既然法院内部构造呈现为层级化的组织体系，那么法院机构功能的发挥也不能不依托和借助于这种层级化的组织体系，这就为行政化决策方式提供了运用和发挥的空间。”[11]而一旦行政与司法的制度性因素在案件处理的场域中自然而然地相混合起来，那么不仅案件处理过程与结果的不确定性会进一步被加剧，而且裁判结果也往往容易受到诟病，即便我们有时不得不承认大多数的（副）庭长、（副）院长或者审判委员会的委员在审判业务上确实非常优秀。可见，审判权内部运行机制所置身于其中的制度性因素往往会导致案件裁判过程与结果的不确定性，而司法领域中的“行政化”倾向或者运行逻辑无疑又会加剧这种不确定性。与此同时，案件处理过程与结果的这种不确定性，不仅会导致审判权运行机制的无序、失范，以及审判运行基本秩序的缺失，而且还因此会为其他法外因素进入司法裁判打开方便之门，进而加重审判运行的这种无序与失范。这显然是一个恶性循环。更为重要的是，案件处理过程与结果的不确定性，不仅会损害承办法官的办案积极性以及司法自信力，而且也会强化当事人以及社会大众对司法公信力的质疑，进而损害司法的权威。⑩这样我们也就能够理解为什么学术界一直以来都将“行政化”视为人民法院审判权运行所存在的主要问题，并将“去行政化”看成是当前审判权力运行机制改革的基本任务。[13]同样基于此，我们也就能够理解为