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第7章改革开放以来中国农村金融政策变迁及效果评价①中国农村金融体系的建立和发展，主要来源于中央和地方政府动员储蓄，为工业化、城市化积累资金和方便政府控制的需要，而非基于解决农村融资的四大难题②，满足农村金融市场上各类主体的信贷需求。正如林毅夫在其1994年的著作《中国的奇迹：发展战略与经济改革》中所言，它是一个围绕城市工业化的农村金融制度安排。因此，历次农村金融体系的改革都具有鲜明的政府主导型特色。改革开放以来，伴随着农村经济的发展和金融形势的变化，中国的农村金融政策历经了三次重大的变迁，农村金融体系也在此过程中经历了一个矛盾性、争议性、反复性的改革过程。近30年来，农村金融体制改革的内容主要是围绕农村信用社、农业银行、农业发展银行等正规金融机构的改革与发展，以及农村非正规金融的存在问题而展开的，包括：1978年至1992年，以“建立起服务农村经济的农村金融安排”为主题的第一轮改革；1993年至2002年，旨在构建“合作金融、商业性金融、政策性金融”三位一体的农村金融体系的第二轮改革；2003年开始的以“深化农信社改革试点”为主要内容的第三轮改革。现阶段，国家正在大举实施社会主义新农村建设、统筹城乡经济社会发展的重大战略措施，为了更好地支持农村经济的进一步发展，农村金融体制改革也进入了一个新的阶段。第1节1978-1992年：初步建立起服务农村经济的金融安排一、政策出台背景计划经济时期，国家对于农村的金融安排，只是扮演动员农村储蓄、支持城镇工业化发展的角色，并没有建立起单独的为农业生产、农民生活和农村发展服务的真正的农村金融制度和机构。为配合这一特定的社会经济和政治制度，农村信用社在历经了由穷苦农民、地主阶级、中央银行管理几次大的权属变迁后，最终被下放到人民公社。此时，人民公社作为农村地区唯一的投资主体，掌控了农村地区全部①本章执笔人：李歆。②四大难题包括：更为严重的信息不对称、缺乏可抵押物、特质性成本与风险和非生产性借贷为主（周立，2005）。1的金融资源和唯一的资金渠道，农村信用社最初合作性质的组织管理模式被单一体制的人民公社管理所取代，计划色彩越来越浓重，结果是其原有的经营秩序和规章制度遭到破坏、正常的信用关系被打乱、大量的资金被挪用，业务一度出现停顿。计划经济时期对农村生产效率的压抑和对农业剩余的过度剥夺，在1978年后有所松动。农村作为国民经济的薄弱环节，在巨大的生存危机下，成为改革先锋。伴随着以家庭联产承包责任制为标志的农村经济改革在全国范围推开，2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来，重新成为农村经济主体，农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户；农民的金融需求内容也由以往的治病、解决生活困难等，添加了日益丰富的、多样化的生产经营性需求。原有的城乡合一的动员储蓄与发放信贷的金融管理体制、管理方式显然无法适应这种变化，这使得单独设立为农村服务的金融机构成为必要。于是，第一轮农村金融体制改革拉开帷幕。二、相关政策及其主要内容此轮改革延续多年，其主要内容涉及以下五个方面：（一）恢复中国农业银行1979年2月，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》（国发［1979］56号），对农业银行的性质、任务、业务范围、资金来源、机构设置等做了具体规定，指出其主要任务是“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。自此，农业银行改变了传统的运作目标，配合农村经济体制改革的逐步推开，大力支持农村经济恢复和发展，提高信贷资金使用效益。具体地，一是积极支持家庭联产承包责任制的推行，其农业信贷对象从以社队为主转变为以承包户、专业户和联合体为重点；二是支持农林牧副渔和农村商业发展，发挥信贷的经济杠杆作用，促进农业内部的结构调整；三是支持搞活农产品流通，实现多成分、多渠道、少环节的农村商业流通体制。（二）恢复农村信用社的“三性”随着人民公社体制的瓦解，农村信用社也从政社合一的体制下解放出来，此时期，国家对农信用社的改革目标是恢复和加强其“组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性，把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织”①。权属①参见：《国务院批转中国农业银行〈关于改革信用合作社管理体制的报告〉的通知》（国发[1984]105号）。2管理上，按照既不能放松农业银行对信用社的领导、又要维护信用社的自主经营权的原则，改革农业银行对信用社的传统领导和管理方法，实现政策上领导、业务上知道、日常工作上放权。具体地，农业银行不再给信用社下达指令性业务指标，不规定转存款任务，通过组建县联社来实现信用社的自主管理。（三）推动农村金融组织体系的多元化国家先后成立了国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司(简称“中农信”)，中国经济开发信托投资公司(简称“中经开”)，部分省市也成立了类似公司，同时，邮政储蓄①也迅速发展，网络遍布城乡。（四）放开对民间金融的管制这一阶段,国家放开了对民间金融的管制,允许多种融资方式并存,允许民间自由借贷,允许成立民间合作金融组织。中共中央在1984年“一号文件”中提到“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动”，率先为农村社区内部的融资活动得以存在提供了政策依据。就在这一年，第一家农村合作基金会在河北省康保县芦家营乡正式成立。到了1986年末，黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、四川、江苏等地农村地区内部融资活动都有了不同程度的发展，农村合作基金会的雏形基本形成。随后的几年中，中央陆续在多份重要文件中肯定了农村合作基金会的作用，并给与相关的政策支持。这一时期中，允许成立的还有一些农业企业的财务公司，企业集资异常活跃。（五）是发展多种信用方式除存款、贷款等基本信用方式外，债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等纷纷面世，信用手段进一步多元化。这一阶段中国农村金融政策演变路径如表7-1所示。表7-1改革开放以来中国农村金融政策变迁（一）时间名称主要内容1978年12月中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)提出了要恢复农业银行，大力发展农村信贷事业。1979年2月23日国务院关于恢复中国农业银行的通知（国发〔1979〕56号）对农业银行的性质、任务、业务范围、资金来源、机构设置等做了具体规定，其主要任务是“统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”；明确了农村信用社的性质，即“农村信用合作社是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层①于1986年恢复开办。3机构”，要求“信用社职工的管理、政治待遇、福利待遇和口粮要同银行职工一致起来”。1979年9月28日中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（中发〔1979〕4号文件）要求“对农业的贷款，从现在起到一九八五年，要比过去增加一倍以上。国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款，有的十年，有的十五年，有的可以到本世纪末。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作。”1981年3月9日中国农业银行关于改革农村信用合作社体制搞活信用合作社工作的意见对农村信用合作社的组织机构、资金管理、业务范围、资金筹集、存贷款利率、股金分红、经营管理等13个问题的改革提出了意见。1984年1月1日中共中央关于一九八四年农村工作的通知（中发〔1984〕1号）信用社要进行改革,真正办成群众性的合作金融组织,在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主开展存款业务。允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地域限制。1984年8月6日国务院批转中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》的通知（国发〔1984〕105号文件）要通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，在国家方针、政策指导下，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用。各级人民政府要加强对这项改革的领导，注意研究解决改革中出现的问题，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。农业银行要加强对信用社的领导，不宜改变信用社的隶属关系。1985年1月1日中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策（中发〔1985〕１号）要求“放活农村金融政策，提高资金的融通效益”。1987年1月22日中共中央关于把农村改革引向深入的通知（中发〔1987〕5号）指出“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了合作基金会；有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持。”1990年10月12日中国人民银行关于印发《农村信用合作社管理暂行规定》的通知（银发〔1990〕251号）强调农村信用合作社信贷资金管理的基本原则是“以存定贷，自主运用，比例管理”，当国家实行宏观紧缩措施时，人民银行对农村信用合作社实行计划管理。1990年12月13日中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知（中发〔1990〕19号）指出要“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。1991年11月29日中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定（中发〔1991〕21号文件）要求“各地要继续办好农村合作基金会”。1991年12月农业部关于进一步促进农村合作基金会稳步、健康发展的通知（〔1991〕农经字第11号）指出“清理回收单位和个人拖欠乡村集体经济组织的资金，是农村合作基金会的一项重要任务”，“暂时不能收回的，应当签订借款合同，规定归还期限，并收取资金占用费”。1992年8月19日中国农业银行印发《关于加快农村金融改革开放的意见》的通知农村金融改革要适应经济、金融加快改革开放的新形势，结合农业银行、农村信用社的实际，坚持企业化的方向，加快综合配套改革。通过改革，健全和完善行社自主经4（农银发〔1992〕168号）营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的经营机制，逐步把农业银行办成以农村金融业务为基础、多功能、国际性、现代化的国家银行；把农村信用社办成适应农村生产力发展需要、充满活力的合作金融组织。1992年9月25日国务院关于发展高产优质高效农业的决定（国发〔1992〕56号）提出要采用股份合作等多种形式筹集资金，继续发展农村合作基金会，满足高产优质高效农业发展的需要。三、政策效果评价这次农村金融体制改革初步适应了农村经济发展的要求，呈现出农村金融与农村经济的比较良好互动关系。若以1980年为基期，1980—1993年间，农行和农信社存款增加了18.7倍，年平均增幅达25.7%；贷款增加了15.6倍，年平均增幅24.1%。农村社会总产值增加了12.3倍，年平均增幅22.1%。农村合作基金会自1984年在少数地区开始试办以来，在农村地区快速发展，至1992年，全国建立的以农村合作基金会为主要形式的农村合作金融组织在乡镇一级达1.74万个，在村一级达11.25万个，分别占乡镇总数和村总数的36.7%和15.4%，年末共筹集资金164.9亿元①。农村经济的发展为农村金融业发展提供了良好的环境，而农村金融机构通过筹措与运用资金，支持了农村经济发展。②此轮改革后，农业银行的业务范围由过去单纯办理农贷业务转变为综合办理包括农村工商业贷款在内的各项存贷款业务及农村的结算业务，统一管理各项支农资金，调节农村货币流通，领导农村信用社，在支持农村商品经济发展和农业现代化方面发挥了重要作用。但是，也存在一些与经济体制改革不相适应的问题：一是农业银行既要办成真正的金融企业，又要负责领导农信社，经营职能和行政职能不分；二是农业银行既要承办政策性业务，又要开展经营性业务，两业不分。农村信用社在改革后虽然在恢复“三性”上取得了一定的成绩，但也存在搞“形式主义”、“走过场”的问题。农信社在农业银行直接或间接管理下，没有独立的发展空间，恢复“三性”很难有实质性成果。此轮改革中出现了新的农村金融组织即农村合作基金会，其建立和发展在改善和加强集体资金管理，增加农业生产的资金投入，缓解农民生产、生活资金短缺的困难等方面都发挥了积极的作用。但在一部分地区也存在一些问