引入平衡记分卡开展税务绩效评价的思考

引入平衡记分卡开展税务绩效评价的思考国家税务总局在“十二五”规划中明确提出了新时期治税思想要由“监督打击型”向“管理服务型”转变，税务部门职能正向公共管理部门转变，同时伴随着社会公众、纳税人的维权意识和顾客意识渐趋成熟，急剧推动了社会和我们自身对税务工作开展科学的绩效评价需要。而平衡计分卡[i]是目前公认比较全面衡量企业绩效的一个绩效评价方法和体系，本文试图围绕平衡计分卡的设计原理，通过财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四方面的指标以及指标之间相互平衡和相互驱动的因果关系对整合完善我们当前的税务绩效评价体系提出有益的建议。一、平衡记分卡工作原理平衡计分卡是一个以企业的战略目标为中心、以因果链为分析手段而展开的战略指标综合评价系统。经典平衡计分卡评价体系包括：顾客维度、内部业务流程维度、财务维度、以及创新与学习维度等四个维度的评价指标，以及各维度之间的因果链关系(如图1所示)。图1:经典平衡计分卡四维度关系图（一）顾客维度。顾客所关心的东西无非有四类：时间、质量、性能和服务、成本。我们要从能反映真正与顾客有关的各种要素进行考虑，包括缩短间隔期、确保产品优质质量、提供高性能优服务、尽量缩减成本从而使价格合理。（二）内部业务流程维度。以顾客为基础的考核指标的重要性不言而喻，但其必须要成为组织内部业务的运作目标，才可能实现顾客预期的测评指标。平衡计分卡的内部考核指标，应来自包括周期、质量、员工技术和生产率等各种因素，企业管理层通常通过企业战略的实施程度和关键的财务和客户指标来进行流程的考核。（三）财务维度。从投资汇报、赢利能力、股东价值的角度来进行考虑，财务考核指标测评了公司的战略及其执行是否有助于利润的增加。企业管理层在设计财务目标时通常会将公司的股东放在首位，同时考虑公司的战略实施影响。（四）创新与学习维度。成功的指标须不断地通过学习来进行创新。企业管理层在设计组织平衡计分卡的学习与成长目标时通常考虑经理和员工的关键能力的提升、创造和支持组织的学习文化、促进企业的战略实施等方面。二、平衡计分卡在税务绩效评价体系中的应用（一）平衡计分卡对政府绩效评价的适用性平衡计分卡不仅适用于企业，对政府也同样适用。西方国家在推行“政府再造”、企业化政府的新公共管理运动中发现，绩效评价对于提高政府绩效管理有直接的促进功能，是整个绩效管理体系的基础环节和核心功能。通过真实有效的评价过程，可以全面客观地把握管理信息，为落实其它绩效环节、全面提高绩效水平提供依据。美国北卡罗莱纳州夏洛特市成功运用平衡计分卡进行政府税务绩效评价，采用平衡计分卡和关键绩效指标相结合的方法，建立科学的绩效评估指标体系。其主要的做法包括：实行税务部门成本核算，加强税务部门支出控制；实行以绩效为基础的税务部门预算制度,并以此改革税务部门公务员制度，打破统一的薪酬体系，推行绩效工资制和业绩奖励制的绩效管理；推行民众至上与纳税服务意识，税收征管目标也由单一地追求税收收入增长发展到全方位地追求经济发展和社会进步。（二）税务绩效评价体系的应用基础我局系统从一级考核到二级、三级考核，从“双评”到纳税人第三方调查，从上级工作目标实现到自身水平提升需要，从内部管理考核到外部评价发展，从各方面积极探索实践科学的绩效管理。虽未形成一套全面科学的税务绩效考核体系，但在探索绩效考核的过程中，采取了丰富的考核手段，如目标责任制、纳税服务承诺制、行风政风评议、纳税人第三方调查等，建立了丰富有效的考核指标，具备建立健全全面科学的绩效评价体系的基础。结合我局系统的绩效考核实践，本人认为，引入平衡记分卡后将有助于整合当前分散的考核评价措施，形成全面科学的绩效评价体系。三、基于平衡记分卡的税务绩效评价体系的设计（一）税务绩效四个基本维度的设计结合税务部门职能特点和XX国税近年来的绩效管理实践，本人认为按照平衡记分卡原理，将税务部门的战略目标在纳税人（相当于企业顾客）、内部管理控制（相当于企业内部业务流程）、税收计划（相当于企业财务）和成长发展（相当于企业创新与学习）四个层面进行分解，从而科学地对税务部门绩效评价体系进行设计。1.以满足纳税人需求为导向建立顾客绩效维度。该维度主要是评价纳税人对税务部门的满意度和信任度情况，要求税务部门不断拓宽纳税服务渠道，丰富纳税服务手段，规范纳税服务流程，整合纳税服务资源，推进纳税服务多元化、规范化、社会化、信息化，进一步提升税务部门纳税服务效能，减轻纳税人办税负担，提高纳税人满意度。因此在评价体系纳税人维度指标设计上，税务部门应以纳税人需求为导向，从服务经济、服务社会、服务纳税人的角度来设置指标体系，关键绩效考核指标考虑主要包括纳税服务满意度、纳税服务投诉处理质效、行风评议得分、办税公开质效等等。2.以促进纳税遵从为目标建立内部管理控制维度。税务部门不以盈利为目的，但作为执法职能部门必须考虑内部流程管理优化和风险控制化解高效。因此内部管理控制维度主要是评价税务部门的税收执法水平、税收征管质效和信息数据质量。该维度要求税务部门不断提升征管能力和管理质效，健全和完善税收执法决策、考核、监督、风险防范机制，提高纳税遵从度和税收征收效率。因此在评价体系内部管理控制维度指标设计上，税务部门应以促进纳税遵从为目标，从依法治税、依法行政、信息管税、提高工作质效的内部角度来设置指标体系，关键绩效评价指标考虑主要包括税收执法质效、税收征管质量、税收风险化解情况、内部监督情况等等。3.以促进经济良性循环为目标建立税收计划维度。由于工作职能和特性，税务部门要准确预测税收计划完成情况，正确发挥税收职能对国民经济良性循环的促进作用。因此税收计划维度主要评价税务部门组织税收收入结构与产业结构、地方发展结构相协调适应，保持宏观税负稳定适合，税收法治环境不断优化。要求税务部门密切关注经济、政策、征管等重大税收变化因素，着力税源监控分析，提高税收收入质量，降低税收征收成本和纳税人纳税成本，促进税收经济可持续协调发展。因此在评价体系税收计划维度指标设计上，主要是从税收与经济增长是否协调、税款入库是否及时规范、税收征收收入是否高效等外部评价层面，合理设定区域宏观经济弹性、企业宏观税负、税收征收成本率、纳税人纳税成本率等关键绩效评价指标。4.以提升创新能力为目的建立成长发展维度。成长发展需要兼顾集体和个体，员工是组织的最重要资源，离开了员工，组织不可能生存；同样离开了组织，员工也不可能发展。要实现税务部门和全体税务人员的整体成长和发展，就必须打造学习型组织，建立“以人为本，以发展为引导”的绩效管理体系，有效实现绩效管理的激励和促进作用，促进组织和个体的共同发展进步。因而，成长发展维度主要评价税务部门在学习型、创新型组织创建中释放活力，提升创造力的水平。因此在评价体系成长发展维度指标设计上，主要包括人力资源管理、组织文化建设、干部队伍建设等关键绩效评价指标。综合上述，税务部门绩效评价体系平衡计分卡模型包括上述的税收计划维度、纳税人维度、内部管理控制维度以及成长发展维度共四个维度。（见图2）图2:税务部门绩效评价体系平衡计分卡模型（二）基于四个维度的体系搭建原则1.围绕四个基本维度整合已有考核指标。引入平衡记分卡构建税务组织绩效评价体系，只是搭建起税务部门的绩效评价模型，还需要将现有的目标责任制、纳税服务承诺制、行风政风评议、纳税人第三方调查等考核方法中的指标进行整合，运用层次分析法对评价体系四个维度中的关键评价指标进行指标设计和权重设计，从而形成内容较为完整和丰富的税务部门绩效评价指标体系，使其具备可操作性。2.围绕关键性因素建立精简的考核体系。要避免堕入追求评价指标的多而全的误区，在构建指标体系的过程中，应该明确绩效管理适用“二八原则”，80%的工作是由20%的关键行为控制的，所以只要找出决定因素的20%的关键绩效指标进行控制，就可以控制好整个组织的绩效管理和保证任务完成。因此，评价指标的设置应该根据税收战略目标，结合税务工作职责，确定对整个组织的战略完成起决定作用的关键业绩指标，从而挖掘出关键绩效指标。3.围绕评价反馈建立动态改进机制。构建好绩效评价体系后，不能忽视了绩效评价反馈对绩效改进过程中的作用。应该知道，绩效评价仅是绩效管理全过程的一个关键部分，而绩效管理是一个循环的管理过程，把绩效评价作为绩效管理的唯一手段，或者用绩效评价代替绩效管理，就会走入误区。建立持续、有效的绩效评价沟通渠道和协调机制，及时消除影响组织发展的各种障碍，是提高绩效的有效手段。绩效评价反馈应当将关注点放在如何提升绩效上。这样，才能使绩效管理形成一种螺旋式上升的良性机制，促进组织战略目标早日实现。参考文献：[1]孟华.政府绩效评估:美国的经验与中国的实践[M].上海:上海人民出版社:2006.[2]李萍,赵路,张洪武,聂长虹.澳大利亚实行政府部门绩效考评的基本做法[J].财政研究,2004(5):53-56.[3]罗伯特·卡普兰,大卫·诺顿著,李焰,江娅译.平衡计分卡:以测评推动绩效[M].中国人民大学出版社,2004:121.[4]毕意文,孙永玲.平衡计分卡中国战略实践[M].北京:机械工业出版社,2003:25-28.[5]吴森富.平衡计分卡与绩效评估[J].中外管理,2002,(11):18-22.[6]李金龙,虞莹.论我国政府绩效评估指标体系的优化[J].行政与法,2007(3):22-24.注：[i]平衡计分卡是由美国哈佛商学院卡普兰(RobertS·Kaplan)教授和复兴国际方案总裁诺顿(DavidP·Norton)教授于1992年首先提出的，在他们发表于1996年《哈佛商业评论》中题为《用平衡计分卡作为战略管理系统》的一文中，两位学者对这一方法进一步加以完善和系统化，并具体提到了如何应用平衡计分卡。