对“会议纪要”法律效力的咨询分析

对“会议纪要”法律效力的咨询分析最近，法律咨询中心接到一起对某县政府作出的有关土地问题的会议纪要能否提起行政复议的法律咨询。主要内容是，20世纪60年代，市城郊有一占地面积100亩的土地，当时由某公社直接管理，后来因被洪水淹没，废弃达十年之久。1982年市里划分城区，将该地块交由镇政府管理，后该地块被开发造地后始终未交付集体经济组织所有，土地权属性质未发生改变，依然是国有土地。2007年，由于村里人口不断增加，村民认为该地块原来就是村里的土地，现应划归村集体所有，于是多次要求镇政府将该国有土地返还。镇政府请示县政府，县政府就此召开了专门会议，会上明确了意见，认为该地块的权属性质是国有土地，虽然以前是集体所有，但现在已经权属分明，县政府无权将国有土地划拨给村里，并上报给了市政府，同时县政府还作出了会议纪要。村民得知这一情况后，认为县政府的会议纪要是不合理的，问是否能对县政府的会议纪要申请行政复议。我们分析认为：会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关重要载体和工具。也就是说会议纪要是行政机关讨论和决定问题的过程，只能为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。由于会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接的影响。因此，对会议纪要是否能申请行政复议，应当根据情况区别对待：如果会议纪要的内容是确定的，由内部决议直接转化为外部的具体行政行为，并付诸实施，在这种情况下，当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告申请行政复议；例如某一市级政府的会议纪要决定对市里的旧城区进行改造，会议纪要决定了具体的拆迁期限和补偿标准，并具体实施，此种情况下的会议纪要，就是由内部的决议转变成了具体行政行为，这时当事人不服就可以申请行政复议。如果会议纪要作出后，会议纪要还在行政机关内部未对外发生法律效力，只是内部决议，不是对外的具体行政行为，在此情况下，没有对当事人产生任何实际影响，不具有可直接执行力，当事人不能对会议纪要申请行政复议。本案中的会议纪要只是行政机关内部记载会议情况和议定事项的决议，只是行政机关的内部行为，没有对外公布和转化为具体行政行为，形式要件没有送达村民，实质要件没有对村民的权利义务发生了实质影响对外并没有发生法律效力，因此村民无权对会议纪要申请行政复议。吉德仁等诉盐城市人民政府会议纪要案【案情】原告：吉德仁等四经营户。被告：江苏省盐城市人民政府。因农村公交与城市公交发生矛盾，盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）先后于2002年8月20日、24日两次召集盐城市及城区的两级建设、交通、公安等部门及盐城市公交总公司（以下简称公交公司）进行了专题会办，并于8月30日下发了盐城市政府第13号《专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》第一条中规定，城市公交的范围界定在经批准的城市规划区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责、各司其职；第五条中规定，城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费；第六条中规定，在规划区范围内的城市公共客运上发生矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。吉德仁等四人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，该四人营运的路线与《会议纪要》中明确免交交通规费的公交公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥（盐城市城市市区与郊区的分界点）以东至盐城市城区南洋镇之间地段的营运线路重叠。同年8月20日，盐城市城区交通局（以下简称城区交通局）向公交公司发现通知，要求该公司进入城区交通局所管理的公路从事营运的车辆办理有关营运手续，公交公司于8月21日复函城区交通局，认为根据建设部规定及8月20日市长办公会要求，该公司不需要到交通主管部门办理有关手续。8月21日，城区交通局再次函告公交公司，要求其限期办理有关经营手续并按章缴纳规费。9月10日，吉德仁等四人向城区交通局提出申请，请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交公司未经交通部门批准超出市区延伸到331省道南洋段进行营运的行为进行查处，保护公平竞争。9月11日，城区交通局书面答复吉德仁等四人称，已书面通知、发函给公交公司要求其限期办理有关营运手续，但由于盐城市政府2002年8月30日下发的第13号《会议纪要》第五条的规定，该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行有效管理。吉德仁等人不服，认为盐城市政府的会议纪要决定城市公交免交交通规费，侵犯其公平竞争权，向盐城市中级人民法院提起行政诉讼。请求撤销会议纪要第一条、第五条及第六条内容：请求确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法。【审判】盐城市中级法院经审理认为：（1）《会议纪要》虽然形式上是发给下级政府及所属各部门的，但从该《会议纪要》的内容上看，它对城市公交的营运范围进行了界定，并明确在界定的范围内继续免交交通规费，而且该行为已实际导致城区交通局对公交公司的管理行为的中止，所以该《会议纪要》是一种行政决定行为，有具体的执行内容，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人是与盐城市政府的行政行为的受益方公交公司在同一路段进行道路运输的经营户，认为盐城市政府的行为侵犯了他们的公平竞争权向法院提起诉讼，具有行政诉讼的原告主体资格。（2）盐城市政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，为解决矛盾召集其下属的有关部门进行协调，并作出《会议纪要》，将城市公交的营运范围界定为城市规划区内并明确对在上述范围内营运的公交车辆继续免交规费，是在其法定权限之内作出的行政行为，不违背相关的法律、法规。吉德仁等四人要求法院判决确认《会议纪要》第一条、第五条及第六条违法没有法律依据。（3）虽然城区交通局客观上中止了对公交公司超出市区营运行为的查处，但吉德仁等四人未能提交足够的证据证明盐城市政府采取了违法手段对城区交通局的查处行为进行了干预，所以吉德仁等四人要求确认盐城市政府强行中止城区交通局查处行为的行为违法没有事实依据。综上所述，吉德仁等四人虽具有本案的诉讼主体资格，但其诉讼请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，该院于2002年12月作出判决：驳回吉德仁等四人的诉讼请求。案件受理费100元，由吉德仁等四人负担。吉德仁等四人不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院经审理认为：盐城市政府《会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的规定作为政府的一项行政决定，具有行政强制力，是可诉的具体行政行为。吉德仁等四人作为与公交公司所属公交车辆营运范围有重叠的经营者，认为《会议纪要》的规定侵犯其公平竞争权利，以原告身份提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十三条第（一）款的规定。盐城市政府《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定，超越了法定职权。同时，该项内容无法律、法规依据，且与多个部委的有效的规章相抵触，依法应予以撤销。盐城市中级法院判决认定吉德仁等四人具有原告主体资格及《会议纪要》相关内容为可诉的具体行政行为的认定正确，但对于《会议纪要》第五条中有关在规划区免征规费的规定的合法性认定不当，依法应予以撤销。上诉人有关确认盐城市政府强行中止城区交通局对公交公司违法营运的查处的行为违法的诉讼请求，因该诉讼请求事涉盐城市政府与城区交通局之间的内部行政管理，不属人民法院司法审查范畴，依法不予理涉。上诉人有关确认《会议纪要》第一条、第六条的相关内容违法的上诉请求，前者涉及城市公交营运范围的界定及行政机关管理职能的划分，不属人民法院司法审查范畴，且城市公交营运范围的界定，并不影响交通部门对所管辖道路的管理；后者不具有可撤销内容，且两者均与上诉人的公平竞争权无关，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，该院于2003年作出判决：一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2002）盐行初字第052号行政判决；二、撤销盐城市政府第13号《专题会议纪要》第五条中“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”的决定；三、驳回上诉人的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计人民币200元，由上诉人吉德仁等四人与被上诉人盐城市人民政府各负担100元。【评析】一、关于《会议纪要》中有关公交车辆免交规费的规定是否可诉问题盐城市政府认为：（1）《会议纪要》属行政机关内部指导行为，不具有行政强制力。（2）《会议纪要》中有关建设、交通部门职能划分及继续免交有关交通规费的规定是抽象的，只有盐城市城区交通局以此为依据，作出不予处罚的决定时，这种抽象的规定才转化为具体的行政行为。所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。而该《会议纪要》第五条中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，认为该行为属行政指导行为无法律依据。该项免交规费的规定，是针对公交公司这一特定的主体、就特定的事项即公交公司在规划区内的开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的一项决定，《会议纪要》的上述内容实际上已直接赋予了公交公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。同时，由于该《会议纪要》是一种赋予一方当事人权利的行为，公交公司作为受益人参加了此次会议，该会议纪要已经发生效力。虽然该《会议纪要》未向利益相对方直接送达（行政管理实践中也不可能存在送达的情形），但《会议纪要》的相关内容在其后已经得到实际执行。城区交通局也已经将无法对公交公司进行行政管理的原因及《会议纪要》的内容书面告知了吉德仁等四人，因此应当认定盐城市政府在《会议纪要》中作出的有关公交车辆在规划区免征规费的行为是一种具体行政行为，具有可诉性。关于会议纪要的可诉性问题，长期以来意见一直不太统一。由于会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生效力的行政行为之前通常并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利义务产生直接的影响。因此，对会议纪要的可诉性，应当根据以下3种情况，区别对待：（1）如果会议纪要的内容是确定的，不需要通过下级机关的行为就可以直接执行，在执行会议纪要的过程中，下级机关也未作出书面的决定，而是告知了会议纪要的内容并直接将会议纪要付诸执行，这种情况下，会议纪要即由内部行为转化为外部的具体行政行为，当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告提起诉讼；（2）根据会议纪要的要求，下级行政机关以自己名义作出了书面的决定并送达相对人，当事人不服，应当以作出书面决定的下级行政机关为被告提起诉讼。法院在审理时根据《行政诉讼法》第五十二条及五十三条的规定，依据法律和法规，参照规章。对于会议纪要中有关抽象性的规定如果经审查后是合法的，也可以参照。但如果会议纪要是不合法的，下级机关依据此会议纪要作出的行为当然也是违法的，且不能免除下级机关依法应当承担的责任，下级机关也不能以执行上级的会议纪要来抗辩。（3）会议纪要作出后，下级机关既未作出具体行政行为，也未将会议纪要直接送达当事人并予以实施，会议纪要还在行政机关内部未对外发生法律效力，甚至可能不会执行，在此情况下，对当事人权利义务并未产生任何实际影响，当事人不能起诉。