对政府购买档案公共服务问题的研究

1对政府购买档案公共服务问题的研究李海啸摘要：以党的十八届三中全会精神为指导，贯彻落实中办、国办《意见》精神，分析当前政府购买档案公共服务的现状与问题，对购买档案公共服务的范围和事项、方式以及受托中介组织的资格条件进行界定，从转变职能、扶持发展档案中介组织、建立机制等方面提出购买档案公共服务的建议。主题词：购买档案服务研究十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。对此，中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作意见》和全国档案局馆长会议杨冬权的报告中也作出了部署，各级档案部门要正确认识、转变职能，积极稳妥地推进政府购买档案公共服务工作，并在实践中不断创新和完善。1、当前政府购买档案公共服务的现状与问题近年来，全国各级档案部门立足实际，在政府购买档案公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，主要涉及档案的数字化、档案的信息化、档案的编研、档案的培训等领域，引进社会化、市场化服务，取得了良好的社会效益，提高了行政效能，逐步解决了长期以来档案部门人、财、物紧缺等情况。虽然各地对政府购买档案公共服务进行了有益的尝试和实践，但进展程度不一，做法也不尽相同，仍面临不少困难和挑战，亟待进一步深入研究。1.1、档案部门对购买档案公共服务的认识不到位尽管中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作意见》中提出了“规范并支持社会力量参与档案事务”，杨冬权局长在全国档案局馆长会议上也作了部署；但是，具体的深化研究还不够，缺乏理论和政策的研究。一些档案部门在新一轮职能转变中，担心改革会造成权力资源减少，出现监管“真空”或监管失职等思想，对哪些档案工作事务的公共服务，可以通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把可以推向市场的事项变换方式仍由政府承担。1.2、政府购买档案公共服务的种类不明确2目前，还没有明确界定政府购买什么类型的档案服务项目、购买多少、怎么购买等，各地档案部门还处在探索过程中，存在着一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制。政府购买档案服务的项目资金没有列入财政预算，对资金安排造成困难。1.3、为档案事务提供服务的社会组织发展不快政府购买档案公共服务无疑将为社会组织发展带来巨大机遇。但从目前状况来看，服务于档案事务的社会组织、中介组织发展缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，对即将到来的政府购买档案公共服务心有余而力不足，无法承接所有政府购买档案事务的服务内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买档案服务的重要因素。1.4、政府购买档案公共服务的机制不健全向社会力量购买档案公共服务，档案部门作为出资者，监管、绩效评估等责任依然存在，既要对档案服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的档案服务项目进行绩效评价。目前，实践中缺乏一个专门机构对档案公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。2、政府购买档案公共服务的种类与方式政府向社会组织购买档案服务还处在实践探索过程中，对购买档案服务的事项、范围缺乏明确界定。对此，我们对照档案行政职能转变，档案事务购买服务在各地的探索实践，进行了深入研究，并作为探索性问题和建议提出。2.1、购买范围和事项可以界定为：除法律、法规规定不得以政府购买方式履行外，其他职能均可以向社会组织购买档案公共服务。其范围包括：一是档案的数字化、信息化、智慧化等技术服务；二是制订档案事业中长期发展规划、档案行业标准、行业准入资质资格等咨询服务；三是档案的学术和科技成果评审等服务；四是档案的法制宣传、专业教育和业务培训等服务；六是档案馆爱国主义教育基地建设与管理服务；七是档案的编研、征集等咨询服务；八是档案馆（室）上等级目标管理认定等咨询服务；九是档案的整理、抢救、修复、仿真、消毒等技术服务；十是档案库房的管理等技术服务；十一是其他2.2、购买方式在选择具体的购买方式时，目前可通过市场化模式更有利于提高服务质量和效率，则可以考虑采用合同外包方式。对于合同外包方式，由档案部门会同财政部门，将购买档案公共服务事项及具体要求通过公共信息平台发布，以招标方式确定档案服务供应方。对市场条件不充分的事项，也可采用除招标形式以外政府采购法允许的其他方式购买。2.3、受托组织资格条件3接受政府委托提供档案公共服务的社会组织应当具备以下条件:一是具有独立承担法律责任的能力；二是具备提供档案事务购买所必需设备和专业技术人员及相应的资质要求；三是具有相应的社会组织评估等级;四是具有健全的财务会计制度；五是参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好；六是政府确定的其他条件。3、推进政府购买档案公共服务的建议3.1、转变职能，强化档案公共服务要确立治理理念，实现“传统档案管理思维”向“现代档案治理逻辑”转变。在新型公共服务体系中，要进一步理顺档案行政部门与社会的职能关系，确立档案部门与社会力量在购买服务过程中是平等的合作关系，档案行政部门确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。购买档案公共服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属档案部门。要明晰档案服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。3.2、健全机制，促进购买档案公共服务规范化、常态化加快推进政府向社会力量购买档案公共服务，当务之急是要解决“购买什么、如何购买”的问题。一方面，各级档案部门应根据经济社会发展实际和人民群众对档案公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见基础上，尽快研究制定政府向社会力量购买档案公共服务的指导性目录，明确购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。另一方面，要积极争取当地政府将购买档案公共服务纳入政府购买公共服务的整体目录，纳入政府购买公共服务的招投标范围，纳入政府购买公共服务的资金预算，不断促进政府购买档案公共服务的程序化、规范化、常态化。3.3、扶持发展档案社会组织，营造公平竞争的市场环境各级档案部门要争取当地政府的重视，加大对服务于档案事务的社会组织的扶持力度，这是解决档案公共服务“向谁购买”的重要保障。要积极转变观念，把依附在档案行政部门的档案学会、档案事务所等，彻底脱勾，引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性档案公共服务领域，拓宽社会组织参与档案公共事务管理的有效途径。当前，要大力鼓励并支持社会力量发展各类档案协会、档案事业发展基金会及各类档案中介组织。3.4、建立监督评估机制，为购买档案服务提供制度保障要研究制定政府购买档案服务的相关财政与财务管理办法，确保政府购买档案服务资金的制度化安排和规范化运行。要建立健全由档案部门作为购买主体、被服务的对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买档案服务项目的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评4价，确保档案公共服务的优质、高效。作者简介：李海啸，浙江省宁海县档案局。