当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状问题及解决途径

1讲课提纲——关于当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状、问题及解决途径省国土资源执法监察总队李桂春各位学员，大家好!根据学校安排，今天由我和大家一起探讨一下当前我省基层国土资源管理部门执法监察能力现状、问题及解决途径。在座的各位，多数是全省各乡镇国土所的所长，是来自我省国土资源系统最基层的领导干部，也是工作和奋斗在国土资源管理一线的人员，既是国土资源管理业务的具体操作者，又是直接处理和解决问题的第一人。就基层国土所而言，其职责主要有两大块，一是协助县国土资源局有关股室开展基础业务工作，如地籍变更调查、征地、农村宅基地和农民建房管理、砂石粘土等矿产资源开发管理等，二是开展国土资源执法监察，如执法监察动态巡查，发现、制止国土资源违法行为等，这些职责都要求有具体很强的操作性。所以，今天在这儿，作为省级国土资源执法监察部门的主要负责人，我也不想跟大家讲大道理，主要围绕基层国土资源执法监察的有关问题，谈谈以下三个方面的体会，一是当前我省国土资源管理形势及基层国土资源执法监察能力现状，二是基层国土资源执法监察面临的主要问题；三是如何做好基层执法的有效途径和措施。一、基层国土资源执法监察能力现状及我省国土资源基本情况(一)现阶段基层国土资源执法监察能力现状21、执法监察任务、职责、依据国土资源执法监察的任务是：切实保护土地和矿产资源，促进社会经济可持续发展。主要职责：是对全社会遵守和执行国土资源法律法规情况进行监督检查，及时制止违反国土资源法律法规的行为，承担对国土资源违法违规案件的调查处理工作等。主要依据是：《土地管理法》、《矿产资源法》等实体性法律，《行政处罚法》等程序性法律，以及各类行政法规、地方性法规、行政规章、其他规范性文件。2、国土资源队伍现状①全省国土资源系统全省国土资源系统共有职工15353人，其中，文化结构为大学及以上学历的3178人，占20．70％；大中专学历的8238人，占53．66％；高中及以下的3937人，占25.64％。年龄结构为35岁以下的5828人，占37．96％；36-50岁的7575人，占49．34％；50岁以上的1950人，占12．70％。②全省国土资源所全省共有国土资源所1220个，其中中心所251个；实有人数5985人，其中全额拨款5467人，自收自支518人。文化结构为大学及以上学历的689人，占11．51％；大中专学历的3199人，占53．45％；高中及以下的2097人，占35．04％。年龄结构为35岁以下的2679人，占44．76％；36-50岁的2718人，占45．41％；50岁以上的3588人，占9．83％。另有不在编聘用人员99人。③全省执法监察机构一是执法执法监察队伍，全省各市、县(市、区)共设12个支队(赣州市分设土地支队和矿产支队)、120个大队(含矿产大队25个)。其中：5个支队、71个大队队伍升格；2个支队、10个大队主要负责人高配；10个支队(鹰潭、赣州矿产除外)、35个大队已参照公务员管理。二是人员编制，全省各市、县(市、区)共有执法监察人员，实际5985人，本科及以上学历1045人。三是执法装备，全省各市、县(市、区)共有执法监察车辆562台，计算机627台，手持GPS22台，摄像机96台，照相机277台。四是经费，全省共有12个支队、92个大队由财政全额拨款；16个大队为差额拨款(南昌县、修水县国土及地矿、乐平市、婺源县、寻乌县国土、临川区、东乡县、广昌县、黎川县、资溪县、崇仁县、宜黄县、南丰县、南城县、乐安县)：12个大队为自收自支(瑞昌市地矿、彭泽县、湘东区土地、安源区土地、莲花县、上栗县国土及地矿、泸溪县、金溪县、安福县、崇义县国土、安远县国土)。3、执法环境现状①双重管理体制。2004年，国土资源系统进行了管理体制改革，实行了省以下垂直管理的干部管理体制，虽人事任免由上级主管部门，但是仍保留着原有的财政体制，国土资源主管部门及其所属事业单位，经费列入同级财政预算，人员编制也归同级政府管理。形成目4前“上级部门管帽子，本级政府管肚子”的双重管理体制。②现有的法律手段。现行的法律法规及规章，赋予国土资源主管部门的处罚手段有：没收违法所得、矿产品，罚款，没收地上建筑物和其他设施，责令限期拆除、恢复土地原状，责令限期改正或治理，责令缴纳复垦费，责令退还非法占用的土地，责令停止开采、赔偿损失，责令退回本矿区开采范围。《土地违法案件查处办法》赋予了国土资源主管部门的行政强制措施仅“查封”一项，其条件是依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚的单位和个人，继续施工的。如被查封人隐匿或转移查封财产的，需提请公安机关依法处罚。国土资源部门没有强制权。③外部配合机制。在国土资源执法监察工作中，对于涉嫌犯罪的，需要移送公安机关；对依法依规应当追究行政纪律责任且自己无权处理的，需要移送纪检监察机关。因此，与有关部门的协调配合成为国土资源执法监察工作的一项重要内容。2008年，省政府出台了《关于建立土地执法监管长效机制落实耕地保护共同责任的意见》，为贯彻落实《意见》精神，省厅从预防、全程监管、严肃查处几个方面入手，先后合同法院、检察院、监察机关、人事和社会保障等部门出台了《关于在调查处理国土资源违法犯罪案件中力口强协调配合的意见》、《江西省土地违法违规行为报告办法》等一系列文件制度。目前，全省各级国土资源执法监察工作初步构建了三方面协调配合机制：一是联席会议制度。由各级人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关、国土资源行政主管部门共同建立和实行调查处理国土资源5违法犯罪案件联席会议制度，其内容主要是：通报国土资源违法犯罪案件调查处理的进展情况；讨论研究调查处理国土资源违法犯罪案件工作中协调配合问题；研究探讨预防和惩治国土资源违法犯罪行为的措施。二是案件移送制度。对涉嫌犯罪的，向公安机关移送，并明确了移送的程序及材料。同时规定公安机关对移送案件不予立案的，可以提请复议或者建议人民检察院依法进行监督。对涉及行政纪律处分的，可以采取同纪检监察机关联合办案或移送的方式，并对移送时限、材料、不移送的责任做了规定。三是工作配合机制。以部、省有关制度为基础，我省各地积极探索符合自身实际的新方法，取得了一定成效。其中具有代表性的有：永新县成立了公安局国土资源警察大队；宁都县成立了县法院驻国土局执行组、县公安局驻国土局警务室，建立了检察院预防国土资源职务犯罪联席会议机制，特别是县法院对土地违法案件处理实行了“五个优先”；景德镇市会同建设、电力、供水等单位联合发文，对土地和矿产违法单位和个人，视情节及时停水、停电。(二)当前我省国土资源基本情况1、国土资源省情据2007年江西省国土资源公报资料显示，我省土地总面积16．69万平方公里，占全国总面积的1．74％，现有耕地4240．12万亩，占全国耕地总面积的2．32％，其中基本农田保护面积3819．81万亩，总人口为4139．8万人(根据第五次人口普查资料)，人均耕地1．026亩，总体呈现耕地总量大、人均耕地少的现状，耕地资源紧缺。同时，我省是农业大省，农村人口约占总人口的80％，农民建房需求大，农民建房与耕地保护矛盾较为突出。2、当前国土资源管理形势近年来，全省各级国土资源管理部门认真贯彻落实省政府主要领导关于“继续依法依规管好地、用好地、造好地，依法依规支持合法用地，坚决依法依规查处违法用地”等一系列指示精神，以积极主动服务鄱阳湖生态经济区建设为核心，以切实保护国土资源为基础，以维护良好的管地用地秩序为目标，认真开展土地执法监察工作。在省委、省政府高度重视和正确领导下，通过全省在去年开展土地执法专项行动、卫片执法检查和矿产资源整合、整顿，通过各级国土资源管理部门对违法用地和矿业权的密集督查巡查和严厉查处，我省国土资源管理形势总体上持续向好，各地依法依规意识进一步增强。但是，从2009年度卫片执法检查数据、2010年度土地变更调查遥感数据以及省、市、县动态巡查情况来看，国土资源管理形势还不容乐观，局部地区违法违规形势还相当严峻。这里有几组数据一定程度上可以表明：1、2009年度土地卫片执法检查，全省共发生新增建设用地4635宗，面积241268．15亩(耕地100832亩)。其中违法用地1005宗，面积35416．79亩(耕地10544．16亩)。2、2010年1月至11月，全省共发现新发生的土地违法违规行为967宗(不含国家和省级重点工程)，涉及面积32714．7115亩(耕7地8422．9077亩)。3、2010年度土地变更调查遥感数据显示，2010年新增建设用地373701．15亩(耕地127371．3亩)，其中未批先建违法用地63317．4亩(耕地18068．1亩)，另有未变更的土地面积达“9029亩，估计这里边有近20％是违法的。上述这些土地违法违规宗地中，边报边用和未报即用基本各占一半。4、2010年省总队组织对全省矿业权进行检查，共随机抽查了409个矿业权(占省级及以上发证采矿权总数的23．8％)，共发现违法违规行为175起，其中立案查处案件40起，要求纠正违法违规行为135起。此外，从近年来违法违规案件统计数据看，历年农民违法违规建房宗数占土地违法违规总宗数均超过百分之五十以上，具体数据见下表。从受理群众土地违法举报情况看，这两年，在接听12336国土资源违法举报电话中，举报个人违法违规建房数占总违法举报数的56．8%。江西省违法用地主体涉案总量对比(单位：件，％)违法主体年份2006年2007年2008年2009年政府机关437029240村、组集体74573851企事业单位316449115302个人建房32347169101197个人违法占总的比例88.1955.4283.3366.878根据近几年的执法实践总结，当前国土资源违法违规有以下特点：一是土地违法违规波动大，出现反复。尤其是2009年急剧反弹，执法形势更力口严峻。二是土地违法违规形式多样化、复杂化。土地违法类型以非法占地为主，且形式多样，如未批先占、少批多占、批东建西等，违法占地案件的宗数和面积分别占总宗数、总面积的90．75％、94．64％。此外，其他性质的违法现象也不断涌现，如改变用途、集体土地非法入市，形式多样，手段翻新，隐蔽性、复杂程度不断增强。三是基层政府及企业违法涉及土地面积大。这两类违法分别占总面积的34．97％、48．73％。而企业违法多数得到当地政府领导的默认或许可。个人违法虽然面积小，但数量巨大，主要以农民违法建房为主，呈现点多、面广、量大的显著特征。四是农民违法违规建房问题突出。这与农民建房需求呈递增趋势，建房分散，点多面广以及建房季节性较强的特点也是分不开的。五是矿产资源违法隐蔽性强。矿产资源违法以无证、越界开采为主，极具隐蔽性，监管难、发现难、查处更难。由此可见，基层执法监察队伍既要面对情况复杂的政府、企业违法，又要面对量多、面广的个人违法，工作阻力大、压力大、难度大。二、基层国土资源执法监察面临的主要问题从这几年的执法实践和基层调研情况来看，当前基层国土资源执法监察面临的问题主要有以下几个方面：9(一)基础较薄弱。1、队伍基础素质相对较弱。一是文化程度偏低。全省国土资源系统职工大学及以上学历的只占职工总人数的20．70％，高中及以下学历的占总职工人数达25．64％。全省国土资源所职工大学及以上学历的只占职工总人数的11．51％；高中及以下学历的占职工总人数达35．04％。在受过高等教育的职工中，真正学国土管理、地矿管理专业的人就更少。二是年龄结构不优。全省国土资源系统35岁以下和50岁以上的，共占职工总人数的50．66％。全省国土资源所35岁以下的和50岁以上的，共占职工总人数的54．59％。三是人员编制不足。全省共有1524个乡镇和17943个行政村，辖区面积16．69万平方公里，现有耕地4240．12万亩，而全省国土资源所共实有在编人数仅5985人(包括部分要靠自收自支解决工资的编制)，相当于平均每个乡镇不到四个国土资源所干部，每个国土资源所干部要管理3个行政村，27．89平方公里土地面积和7084．57亩耕地。多数