第三讲 金融监管体制问题研究

第三讲金融监管体制问题研究一、金融业经营模式的比较选择二、政府选择金融监管体制的理论分三、金融监管体制的类型四、金融业统一监管趋势分析五、中国的金融监管体制一、金融业经营模式的比较选择•（一）金融业经营模式的选择趋势•（二）混业经营对金融监管体制选择的挑战•（三）中央银行在金融监管中的模式选择（一）金融业经营模式的选择趋势•从20世纪30、80年代，西方发达国家的两种金融体制，以美国为代表的分业经营、分业管理体制和以德国为代表的混业经营体制，即全能银行制。20世纪80年代以来，英国、日本、加拿大、韩国纷纷进行了金融体制的改革，打破了分业经营的金融业结构模式，走向混业经营。•1999年11月4日美国参、众两院通过了《金融服务现代化法案》的最后文本。•如今，世界上所有的发达国家实行的都是混业经营。金融业混业经营的原因•第一，由于金融创新，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，不同金融机构之间的界限变得模糊不清，失去了分业经营的前提。•第二，非银行金融机构对银行业的渗透，资本市场对传统银行业替代，使商业银行的生存发展日益艰难，为了拓展新业务、开发新收入，需要多元化经营。•第三，国际竞争的加剧和国际金融市场的全球化趋势推进了银行全能化，分业经营束缚了金融机构特别是银行的国际竞争力。•第四，在金融创新和金融国际化的背景下，分业经营已经不是防范金融风险的有效办法，反之会带来新的更大的风险。•第五，德国和先行放弃分业经营的国家为混业经营提供了成功的样板。（二）混业经营对金融监管体制选择的挑战•传统上各国银行、证券和保险由不同部门分别监管。•在混业经营条件下，分业管理的结构会带来许多问题，如对全能银行实行分业管理，不利于公平竞争，即从事相似的业务不能得到同样的管理待遇。既然金融机构越来越多地在一种联合法律实体的基础上管理风险，那么将银行、证券和保险的监管结合起来的监管结构更顺理成章。•韩国、英国和日本已完成了向统一监管模式的过渡的改革。英国成立了金融服务监管局，由它统一负责所有的金融业的监管。日本成立了金融监管厅，由它接管大藏省的银行、保险和证券监管权。（三）中央银行在金融监管中的模式选择•金融监管历来是现代中央银行最为重要的职能之一。从各国中央银行的起源来看，除了瑞典银行和英格兰银行等少数中央银行建立之初的目的是为政府赤字融资外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，从而保证金融体系和经济运行的稳定，才建立中央银行的。•中央银行在金融监管中的模式选择有三种：•1．中央银行既承担货币政策职能又负责全面监管。•2．中央银行承担货币政策职能，同时只承担银行业监管而不负责非银行金融机构的监管；在大多数国家，中央银行仍是商业银行的监管者；•3．中央银行只承担货币政策职能及其相关的金融服务，而不承担金融监管职责。二、政府选择金融监管体制的理论分析•1．监管的规模经济理论•2．监管者竞争理论•3．关于监管的政治学分析•4．对监管者的监督•5．跨国监管理论•6．自律监管理论•7．监管当局作为技术部门应保持一定的独立性•8．分业经营下的监管体制选择分析•9．混业经营下的监管体制选择分析•10．金融监管的纵向分权1．监管的规模经济理论•监管的集权程度与监管业务量有关。在监管业务量较大的情况下，监管权力过于集中，可能导致规模不经济，因为权力过分集中可能导致监管成本的高昂，还可能造成监管的低效率甚至出现腐败；监管权力过于分散，也可能遭遇规模不经济的情况，因为权力过于分散，使每个掌握监管权力的主体都难以树立足够的权威，而且监管主体过多就使监管当局的协调变得十分困难，重复监管和监管空白现象就有可能出现，这也会导致监管的低效率。监管集权的程度与金融机构种类的多样性（D），金融市场的一体化程度（I），监管地域的面积（A）和政治体制的集权程度（P）等有关，以C表示合理的集权程度。则：•C＝C（D，I，A，P，O）•其中O为其他因素。2．监管者竞争理论•在监管体制安排上，是设立一个监管当局好还是设立多个监管当局好呢？•一个监管主体的好处是责任明确，不需要过多的外部协调，但是由于缺乏参照物，外界难以衡量其工作绩效，而且其拥有垄断性权力，容易发生低效率和腐败现象。•而多个监管者的存在则为外界评价各个监管当局的绩效相互提供了参照系，在客观上可促使各监管当局改进监管技术和提高监管水平，其效果就类似于各监管当局为博得公众的好感而展开竞争，而竞争则有利于监管效率的提高。监管者竞争理论(续)•如果金融业特别发达、金融业务量特别大、金融产品的特性特别复杂，金融风险的发生和积聚也比较容易，金融风险暴露的后果也比较严重，则实行权力过于集中的监管体制而导致的低效率和腐败是十分危险的。在此形势下，监管者内部需要引入竞争因素。设立多个监管当局是一个可行选择。•如果只设立一个监管当局，则需要建立有效的评价、约束和激励机制，以防止腐败和鼓励当局提高效率。3．关于监管的政治学分析•监管行为是政府行为，监管权力是公共权力，公共选择理论表明公共权力的运用容易导致寻租。•可以说，监管不论是金融监管还是非金融行业（包括电信、电力等行业）的监管都与政治有关、与政治利益集团有关、与寻租有关。监管对象总是试图说服或通过政治渠道影响监管者的行为，使其代表自己的利益。过度保护监管对象的利益可能损害其他利益相关者的利益，其他利益相关者群体也会试图通过政治渠道影响监管当局的利益，使其监管行为不要过度损害自己的利益。•各种利益群体进行公共选择的结果是，监管当局主要代表谁的利益，关键看谁的政治影响力大。4．对监管者的监督•首先设定四个理论假设：第一，监管者拥有的信息是不完全的，因为它不可能什么都知道；第二，由于存在判断失误的可能性，监管者不可能任何时候都公正；第三，由于监管者可动用的资源有限，监管者不可能永远兑现它的承诺；第四，监管行为是政府行为，监管者必然追求其政治利益，监管者有其很强的利益动机。•在此四个假设下，监管当局的行为并不必然始终代表公众的利益，因此有必要对监管者实施监督。如果设立专门的机构对监管者实施监督，则会发生一定的成本，而且存在技术上的困难。•有鉴于此，可不设立专门的监督监管者的机构，但必须要求监管者增强监管透明度，让公众通过公开信息直接监督监管者，同时强化国家审计机关、监察机关和民意机关对监管当局的监督。5．跨国监管理论•在金融全球化日益加深的形势下，是否需要一个跨国监管当局呢？单纯从经济学意义上进行推论，是需要一个跨国监管当局。•亚洲金融危机的发生更是凸显了设立跨国监管当局的必要性。但是监管权在本质上是政府行使的公共权力，从属于国家主权。设立跨国监管当局就需要有关的主权国家让渡金融事务上的部分管辖权。而让有关各国都让出部分管辖权在实践上是困难的，所以在全球范围内设立统一的跨国监管当局的愿望很难实现，但是在区域内设立跨国监管当局并非完全没有可能。•在跨国设立监管当局一时难以成为现实的前提下，各国监管当局进行必要的沟通、协调和配合就是十分必要的，也是世界上很多国家实际采用的做法。6．自律监管理论•金融监管的一个主要目的是维护金融体系的稳定，而金融体系的稳定是各个金融机构开展正常经营活动的一个大前提。因此，金融监管符合监管对象的利益。•金融监管要求金融机构在控制风险的前提下稳健经营，而稳健经营又是金融机构长期存续的一个前提。因此金融监管的要求与监管对象的内在要求是一致的。如果每个金融机构都按照稳健经营的原则开展业务活动，则金融监管当局就不必存在了。这样监管就可以建立在自律监管的基础之上。•金融机构通过自律监管组织制定出稳健经营所需规则并自觉遵守。自律监管理论(续)•自律监管的前提是每个金融机构的行为是合作型博弈的，博弈的结果是每一个博弈参与者获利都最大，具体地，各个金融机构都遵守自律规则，则全部金融机构都能做到稳健经营，整个金融体系就是稳定的，金融监管的目的就达到了。•但是如果出现个别金融机构的博弈行为偏离了合作型，而出现了道德风险，则合作型博弈的结果可能就不再出现了，个别金融机构经营不稳健所积聚起的巨大风险可能会影响整个金融体系的稳定性，使自律监管失效。自律监管理论(续)•自律监管的好处有三：•第一，规则由参加者自己制定，参与者在执行规则时不存在心理障碍；•第二，自律监管还使各个参加者相互监督，可以发挥众多参加者在监督中的作用；•第三，参加自律组织对于参加者而言是一种身份，也是信誉的象征，这会促使参加者自觉遵守规则以维护在同业间的良好形象。•从奥林匹克监管成功的经验来看，自律性监管的成功有赖于以下前提：（1）自律组织具有充分的权威性；(2)违反规则的行为容易判定；（3）个别违规者的行为不致造成全局性损失。7．监管当局作为技术部门应保持一定的独立性•金融监管的技术性很强，可以视为一门技术，监管当局将这一技术运用于金融体系以后，会对银行体系的风险水平、稳定性和效率产生影响，可能的结果是银行体系风险水平被控制在安全限度之内，其稳定性增强，效率提高等。下面我们从技术角度出发讨论监管体制的选择。•(1)金融监管的指导思想•(2)注重技术的监管当局应保持一定的独立性(1)金融监管的指导思想•金融监管的目标是控制金融体系的总体风险水平、维护整个金融体系的稳定，因此从技术角度而言，监管的重点是风险审慎监督，监管技术的核心是发现、评价和控制风险，合规监管是实现风险审慎监督的手段。•金融监管的目的是防范风险和危机于未然，对金融机构实施检查和对违规金融机构实施处罚，只是威慑性手段，目的是督促金融机构自身做好防范风险的工作。金融监管的作用对象是金融机构并通过后者实现其总体目标，因而监管当局必须根据监管对象的特性和风险状况实施监管。(2)注重技术的监管当局应保持一定的独立性•这里要研究一个问题，监管当局和货币当局应否一体化，即监管当局和货币当局是否应该为一个统一的机构。我们认为，从理论上讲，金融监管的要求是制度化和强制性的，监管当局的活动是技术性的，监管当局应保持一定的独立性。•虽然分属于不同的领域，但因监管和调控都作用于金融机构，其效果还是相互影响的。应该说良好的监管和良好的调控是相互支持的，但又因其目的不同、手段不同、特点各异而不可相互替代。•关于监管当局应否独立于货币当局，在理论工作者和实际工作者中存在着争论。我们认为，随着银行业的发展以及混业经营趋势的出现和加强，银行监管当局以某种形式独立于货币当局也是一种可能的历史趋势。8．分业经营下的监管体制选择分析•在金融业采用分业经营模式的前提下，监管体制可有两种选择，即统一监管体制和分业监管体制。统一监管体制适应于金融业发展水平比较低、金融品种相对简单、金融业务量相对较小、金融风险控制相对较易的金融环境。•在金融业发展水平较高、每个单业内的金融品种较多、单业内金融产品特性相对较复杂、金融机构众多、金融业务量巨大、金融风险控制难度较大时，实行统一监管体制的难度上升，实行分业监管体制就更加合适。•但是由于金融业务之间的关联性，尽管实行分业经营模式，风险在各业之间的传播也是不能完全避免的。因此，在分业监管体制之下，还需要各个监管当局之间保持密切联系和高效协调。9．混业经营下的监管体制选择分析•在金融业采用混业经营模式的前提下，监管体制也有两种选择，即统一监管体制和功能监管体制。•统一监管的好处是有利于控制金融机构的总体风险，功能监管的好处是有利于监管的专业化。由于在混业经营模式下，金融机构经营的产品具有跨产品的复杂特性，其风险的来源也比较复杂，单纯的功能监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对金融机构风险的总体水平的控制。•但是简单的统一监管也越来越不适应金融产品越来越复杂化的形势，因而理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制。10．金融监管的纵向分权•(1)中央政府和地方政府之间的分权•(2)监管当局内部的纵向分权(1)中央政府和地方政府之间的分权•监管权是政府行使的公共权力，那么监管权是否应在中央政府和地方政府之间作出划分呢？前已论及，中央政府和地方政府的权力划分涉及政治制度的安排，中央政府集权程度