循环经济视角下对我国煤炭业开征环境保护税的研究

循环经济视角下对我国煤炭业开征环境保护税的研究——基于宁夏发展煤炭循环经济的实证分析张捷内容摘要：我国环境问题日趋严重，开征环境保护税，逐步改善环境问题势在必行。煤炭在我国能源结构中占主体地位，煤炭开发和利用对环境污染最为严重。笔者经过调查研究认为，发展循环经济，不仅可以从煤炭开发和利用的源头上解决其对环境造成的破坏，而且还可以实现有限资源的可持续发展。本文以宁夏发展煤炭循环经济为例，借鉴国际上对煤炭业开征环境保护税的经验，提出了对煤炭业征收环境保护税的政策建议。一、促进循环经济发展的环境保护税分析（一）循环经济的内涵和操作原则2007年4月25日，国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排工作小组，节能减排成为宏观调控的重要内容。2007年8月26日，十届全国人大常委会第29次会议首次审议了《循环经济法草案》，意味着我国从传统的高能耗、高污染、大量生产、大量消费的线性型经济开始向新型的减量化、再循环、再利用的循环型经济转变。1.循环经济的内涵循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，是目前被多数国家倡导的一种新型经济发展模式。循环经济作为一种生态经济，要求合理利用自然资源和环境容量，以使经济系统和谐纳入自然生态系统的物质循环过程中，最终实现社会经济与生态环境、人与自然的和谐共处。循环经济模式与传统的单向线性经济模式的区别：传统的以“资源—产品—污染排放”为流程的单向线性经济模式，以高开采、低利用、高排放为特征，强调污染的末端治理，并以牺牲资源和环境作为经济高速发展的代价。而循环经济则把所有经济活动中的资源物质都纳入到“资源—产品—再生资源”为流程的反馈循环系统中，以低开采、高利用、低排放甚至零排放为特征，强调从源头治理污染。2.循环经济的操作原则循环经济的操作原则是减量化（reduce）、再利用（reuse）、再循环（recycle），即3R原则。（1）减量化原则。属于输入端方法，目的是减少生产和消费过程的物质量，从源头节约资源使用和减少污染物的排放。（2）再利用原则。属于过程性方法，目的是提高产品和服务的利用率，要求产品和包装容器以初始形式多次使用，减少一次性用品的污染。（3）再循环原则。属于输出端方法，要求将废弃物再次变成资源以减少最终处理量,将终端物质重新返回生产厂再带入新产品,实现多次循环利用。目前，在我国的能源结构中，煤炭占70%，石油占20%，水电、核能、风能及太阳能仅占10%。尽管近年来国家在水电及新能源领域里的投资不断加大、优惠扶持政策也不断出台，以煤为主的能源结构在短期内仍将难以改变。我国煤炭储量1145亿吨，是世界第三煤储大国。在现有技术和经济条件下，大量使用煤炭造成我国环境污染严重，开发和引进先进技术，发展煤炭循环经济逐渐提上日程。（二）环境保护税及其与循环经济的关系发展循环经济，是旧产业的淘汰和新产业的崛起，必然导致面临全局性利益格局的大调整。在旧产业仍然强大而新的“绿色”产业相对较弱的情况下，新产业需要强有力的政策扶持，这种扶持主要依靠征税、收费等经济手段来实现。因此，开征环境保护税有利于促使我国顺利地走上循环经济之路。1.环境保护税的内涵环境保护税是指国家为了实现特定的环境目标、调节纳税人行为、筹集环保资金而征收的税收。其内容主要包括两个方面：一是以保护环境、资源为目的，针对污染和破坏环境及浪费资源的行为而征收的专门性税种，它是环境保护税的主要内容；二是在其他一般性税种中为保护环境和资源而采取的各种税收调节措施，如对纳税人治理污染、综合利用资源采取税收优惠措施，以及对破坏环境、浪费资源的行为加重税收负担。2.环境保护税和循环经济的关系循环经济直接以保护生态环境、实现人与自然和谐相处为终极目标；环境保护税则通过促进循环经济发展模式的实现间接达到保护生态环境的目的，二者殊途同归。作为政府宏观调控经济的重要工具和手段，环境保护税对循环经济的发展有着特殊的积极作用，集中体现在以下三个方面。（1）提升生产者和消费者的环境保护意识。环境保护税将环保和有效利用资源与每个生产者及消费者的经济利益紧密相连，并将由于生态环境污染和对自然资源消耗而形成的外部经济成本反映到商品和服务的价格中，通过影响环境污染者的生产成本或消费成本，进而影响企业的产品价格、经营效益以及消费者的消费利益。从企业生产者的角度来看，在价格不变的情况下，环境污染、自然资源损耗的程度与环境保护税、生产、消费成本成正比关系,与企业利润和消费者利益则成反比关系。在开征环境保护税之后，企业要想通过降低环境保护税这种成本开支来获取更多的利润，就必须减少环境污染和资源损耗，采用更先进的治理污染的技术和更节约能源的生产方式。从消费者的角度来看，高污染、高能耗的产品由于征收了环境保护税，企业的成本提高，必将导致产品价格上升，进而引导消费者选择低能耗、无污染的产品进行绿色消费。循环经济的最终实现离不开企业和人、生产者和消费者环保意识的提高，因此，开征环境保护税，必将对循环经济的发展提供强有力的主观能动力。（2）符合循环经济3R原则的要求。环境保护税征收直接针对行为或产品对环境污染的破坏程度，而不是针对行为或行为的受益标准。这样一来，一些高环境成本而低效益的行为或产品就没有了生存空间。由于环境保护税专门设有保护自然资源的税种，这将大大提高资源高消耗性企业的生产成本，企业会自觉减少资源的使用数量，转而通过提高资源使用效率，改变生产方式，创新生产技术和设备等方式实现利润增长。这将有效遏制对有限的自然资源尤其是非再生性、不可替代性和稀缺性资源的过度开采，以利于实现从生产源头控制、减少物质流入量的减量化目标。（3）为国家发展循环经济提供稳定的资金来源。以生态环境保护为目标的循环经济发展模式，在其实现的过程中需要经常性的财政补贴的支持。许多发达国家在发展循环经济过程中，经常通过财政补贴给相关企业以支持。美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%~90%。对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴。日本政府在《固体废弃物管理和公共清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴。我国大力发展循环经济，如果要给予财政补贴就要求政府有稳定的收入。开征环境保护税，可以增加政府的财政收入，为保护环境和推进循环经济筹集更多的资金。（三）我国开征环境保护税的必要性和紧迫性分析1.我国开征环境保护税的必要性（1）开征环境保护税是实现可持续发展的必然选择可持续发展是从环境和自然资源角度提出的关于人类发展的战略和模式，它的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境，强调环境和自然资源的长期承载力对发展进程的重要性。环境的免费使用导致了环境的过度使用和环境质量的降低。因此，开征环境保护税，将促使生产者改进技术以减少资源消耗和环境污染，使消费行为趋于理性，节约和合理利用自然资源，遏制对资源的过度开发，对实现可持续发展具有极其重要的意义。（2）开征环境保护税是完善现行税制保护环境的现实要求我国现行税制对于环境保护的内容较少，对环境保护的税种只有增值税、所得税、资源税等少数几个税种，且都是对涉及环保项目的企业实行的减免优惠，没有根据“谁污染谁排放谁付钱”的生态补偿机制原则征收的税种。因此，开征环境保护税，可以加大高投入、高耗能、高污染、低效益企业的治污成本和生产成本，在生产和发展中逐步摒弃片面追求GDP的做法，以加强企业对环境污染的重视和治理。（3）开征环境保护税是环境保护对资金的需求目前我国征收的排污费和矿产资源补偿费对环境保护起到了一定积极作用，但难以满足环境保护对资金的需求，再加上排污费征收的随意性和一些人为因素干扰，致使环境治理的资金严重匮乏，环保欠债严重、生态日益恶化。因此，开征环境保护税，以加快、加大对环保的投入和治理力度。2.我国开征环境保护税的紧迫性（1）开征环境保护税是治理环境污染的要求有关资料统计，我国现有70%的江河水系受到污染，40%基本丧失了使用功能，流经城市的河流95%以上受到严重污染；3亿农民喝不到干净水，4亿城市人呼吸不到新鲜空气；1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市中我国占了16个。综合世界银行、中科院和国家环保部的测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右，环境污染是沉重的经济成本，更是严重的社会成本。任何国家的环境容量都是有限的，以牺牲资源、环境和福利而获得的发展，早已被证明是行不通的。因此，开征环境保护税，利用税收手段，达到间接治理环境污染的做法显得更为迫切。（2）开征环境保护税是引导企业发展循环经济的要求随着煤化工、洁净煤技术的日益成熟，煤的潜能已开始发挥出来，煤炭加工利用环节的排放物被循环利用起来，大大减轻了环境污染，同时，煤的深加工导致产品附加值大幅提高，企业效益也显著提升。但是，由于循环经济投资大、周期长，部分产业链不经济，产品受市场影响较大的特点，循环经济产业链的建立和完善仍停留在个别效益好的链条上。因此，开征环境保护税，使那些循环经济产业链完整的企业，由于污染排放较低或无污染排放，少交或不交环境保护税，还能得到国家财税政策的扶持；对那些在煤炭加工环节污染物排放量高于有关标准的企业，全额征收环境保护税，从而引导更多的企业延长循环产业链，发展循环经济，从煤炭开发和利用的源头上解决其对环境造成的破坏。（3）开征环境保护税是提高治理环境污染效率的要求针对严重的环境污染，中央和地方颁布了许多环保法规，起到了积极的作用，但是“局部在改善、总体在恶化”的趋势并没有根本改变。其主要原因是对环境治理仍停留在依靠行政手段和突击检查上，没有把利益机制引入到环境保护中来，没有做到谁污染、谁交税，谁污染、谁治理。因此，开征环境保护税，将环境污染成本化、责任化，这样不仅可以为治理环境提供持续、稳定、可靠的资金来源，而且有利于提高治理环境的效率。二、煤炭循环经济的基本现状——基于宁夏发展煤炭循环经济的实证分析煤炭循环经济是煤炭企业发展循环经济的简称，主要内容包括煤矿资源的综合一体化开发、煤炭产品的深度加工和煤炭资源的高效利用。煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，近七成能源来自于煤炭，然而煤炭资源利用率很低，原煤及副产品煤矸石、煤泥的浪费程度相当严重。因此在节能减排的当今，发展煤炭循环经济显得格外重要。这一部分，笔者在对全国情况进行概略分析的基础上，着重对宁夏煤炭循环经济情况为实例进行详细阐述。（一）我国煤炭资源状况及其循环经济发展模式1.全国煤炭资源状况及煤炭循环经济我国煤炭资源丰富，截至2002年年底，全国共有煤炭资源的矿区6019个，查明煤炭资源储量为10201亿吨，其中煤炭基础储量3341亿吨（煤炭储量为1886亿吨），煤炭资源量为6872亿吨。我国煤炭资源在地理分布上的总格局是西多东少、北富南贫，而且主要集中分布在目前经济还不发达的山西、内蒙古、陕西、新疆、贵州、宁夏6省（自治区），它们的煤炭资源总量为4.19万亿吨，占全国煤炭资源总量的82.8%。尽管我国煤炭资源丰富，但在煤炭市场上却存在煤炭供求紧张，煤炭产需长期矛盾，供不应求的状况（表2.1）。因此，制定有利于节约用煤的经济政策、技术标准和法规，利用经济、法律和必要的行政手段，实行全面、严格的节煤措施，在全社会形成节约用煤和合理用煤的良好环境显得必不可少。2005年在《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中，国家提出了“加强综合利用与环境治理，构建煤炭循环经济体系”的要求，山西、宁夏等煤炭产区结合自身情况，开始了一条煤炭循环经济探索之路。2.宁夏煤炭资源状况及其发展战略宁夏地处西北黄土高原，黄河中上游。南接甘肃，东连陕西，北部与内蒙古自治区相邻，面积6.64万平方公里。宁夏虽小但却是能源大省，煤炭资源优势突出，储量大、品种全、质量优、开发条件好，据有关资料显示，全区煤地层分布面积共有17000平方公里，占国土面积的四分之一。目前，煤炭的预测储量为2027亿吨，已探明的储量为303.3