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中国古代少数民族地区行政管理——少数民族行政文化研究摘要：中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。新中国成立后民族区域自治制度的实行，在政策上凸现了民族自治地方在行政组织、行政领导、行政人事等方面的特殊性。但是作为行政系统的“软组织”、“软结构”——行政文化建设，相比之下却没有引起足够地重视。今天，越来越多的人们开始认识到，行政文化作为潜在的无形力量，其影响是巨大持久、无所不在、无时不有地。对少数民族地区来说，行政文化不仅在一般意义上推动着高效进取的行政管理模式，而且对民族地区的社会、政治、经济的发展有着极为重要的影响，但是由于少数民族一般地处边远地区，并没有在行政改革中形成先进的行政文化，主客观的原因导致了少数民族地区的行政文化还存在着许多明显的弊端。因此，加强少数民族地区行政文化的创新和建设，引导少数民族在市场经济大潮中积极参与竞争、共同繁荣进步，是民族地区乃至中国行政管理的必然要求。本文将从少数民族地区行政文化的概念和特点分析入手，揭示当前行政文化的现状，从行政理念、行政制度、行政环境这三方面讨论少数民族地区行政文化的创新问题。关键词：行政文化少数民族地区行政文化行政理念一、少数民族地区行政文化的剖析我国正处在一个由传统社会向现代社会转型的时期，不可避免地会发生新旧两种体制和新旧两种观念之间的对立和冲突。我国几千年积淀下来的文化观念，并不是与商品经济和工业社会相适应的文化观念，而是农业社会的观念、封建宗法观念和小生产的观念。在改革开放之初，反映这些观念的平均主义、重农轻商等僵化保守思想还在妨害着商品经济的发展，成为影响经济改革深入发展的阻力。同时，在政治生活中，人们也发现，官僚主义、形式主义蔓延，以权谋私、腐化堕落现象屡禁不绝，官本位思想、等级观念司空见惯，这些观念阻碍行政改革的发展，妨碍了人民群众积极性的发挥。对这些观念的反思和研究迅速波及到社会生活的许多领域，形成了一股声势浩大的“文化热”潮流。“文化热”给行政实践工作者和管理学家们研究我国行政改革开阔了视野。80年代后期，一些学者把目光投向了“行政文化”领域，他们认识到：文化是冰山，制度是冰尖，仅仅围绕政府内部的权力关系就事论事实行机构改革，忽略行政人员的思想意识，忽略深层次的行政文化对行政改革的重要意义，是行政机构改革不能获得圆满结果的重要原因之一。从那时起，我国行政文化研究活动取得了一定的成绩，但从目前情况来看，研究成果显得比较零散、笼统，对于如何在少数民族地区实现行政文化的创新和发展更是涉足甚少。目前我国学者在研究少数民族地区政治方面，主要从伦理学和政治学的视角出发，侧重于少数民族政治文化的研究，而对行政文化的研究却很少涉及。我国当前正处于社会主义现代化建设的新时期，在地方特色的基础上，建立起与社会经济、政治、文化相适应的新的行政文化，即顺利实现少数民族地区行政文化创新，不仅是少数民族地区政府发展的内在要求，而且可以巩固政治体制改革和行政体制改革的成果，调动公务员工作的积极性，提高科学管理水平。（一）少数民族地区的行政文化行政文化是一个全社会范畴的概念，社会中的各地区，因其自身存在着不同的特点，因此就会形成不同的行政文化。少数民族地区因政治、经济发展的不平衡和地理环境、社会结构、风俗习惯等方面的差异，形成了具有地方特色的少数民族地区行政文化，它包括行政人员的行政意识、行政心理、行政观念、行政习惯、行政价值、行政信念、行政道德等方面以及少数民族地区一般人民对行政的整体价值意识、思考方式、价值观、态度等，它的存在会使该地区的行政工作符合本地民族的特点和要求，促进民族团结。（二）少数民族地区行政文化的特点1.民族性。自民族形成以后，文化是以民族的形式出现的。一个民族使用共同的语言、遵守共同的风俗习惯、养成共同的心理质素和民族性格，作为上层建筑中精神活动的行政文化受少数民族地区社会经济基础的直接作用，表现出强烈的民族性特征。首先，从制度层面看，在新中国成立前夕，我国少数民族地区多处于原始公社制、奴隶制、封建制等前资本主义诸社会形态，构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式，相应呈现出多元制度文化特征。政治体制上，一些民族地区的封建领主农奴制下的土司还具有至高无上的统治权，土司衙门内设有分管行政的机构和官员；另一些民族地区的奴隶制政权，实际上还带有血缘氏族的父系家长制度的痕迹；而那些处于原始社会末期的种族，则更谈不上专职的统治者和政权机构，他们维护社会正常秩序靠的是民族风俗习惯。随着我国社会主义制度的确立和民族社会的发展，少数民族多元行政管理制度模式被民族区域自治行政管理制度所代替。民族区域自治制度本身就体现了较强的民族性，如在行政组织上，一般行政区划是三级组织结构(不含中央)，即省、县、乡，介于省和县之间的专署属于省的派出机构，不是一级政权组织，而民族区域自治地方是四级组织结构，即自治区、自治州（盟）、自治县(旗)、自治乡，介于自治区和自治县之间的自治州，属于一级政权机构。而且民族区域自治地方行政组织的节制关系也不像一般行政区划那样规范、一致，相对而言比较复杂，在一个大的民族自治区内，往往辖制着几个不同民族的自治州，依此类推，自治县、自治乡也是如此。这种大集中、小分散的杂居，使各民族不同的历史文化、语言文字、心理结构既相互融合又相对独立，人际关系呈现出多维性，且往往表现出民族矛盾，直接影响着民族区域自治机关的行政行为。其次，从价值观层面看，少数民族地区的行政文化既含有中国传统文化的主流价值观，又含有每个民族自我认同的非主流价值观。中国的传统文化是以个体农业经济为基础、以宗法家庭为背景、以儒家伦理道德为核心的社会文化体系，因而形成了以土地为基础的人生本位、以家庭为基础的群体本位和以伦理为基础的道德本位等价值取向。少数民族传统文化是中国传统文化的组成部分，但是又具有多样性的特点,其文化价值观既有上述某些共性，又有自己的个性。各少数民族在长期的历史发展进程中，由于其独特的地理环境形成了自身特有的生产生活方式，进而形成了本民族特有的文化，其涵盖内容极为广泛，渗透到民族地区的政治、经济、社会的各层面，也必然或隐或显地影响到行政文化，比如在时间观念、权威观念、参政观念等问题上，就会表现出特定的行政意识。2.宗教性。我国实行政教分离，即宗教与政治分离，一切宗教都不得干预国家的行政、司法，也不得干预婚姻和计划生育，不得利用宗教干预学校教育和社会公共教育，妨碍义务教育的实施。但是不能否认，宗教作为一种文化现象长期存在于少数民族的社会生活中，在少数民族传统文化中占有特殊地位，而且许多少数民族几乎就是全民信教，以致形成本民族传统的宗教文化。如彝族的毕摩文化、纳西族的东巴文化、傣族的佛教贝叶文化、回族及维吾尔等族的伊斯兰文化。深受宗教观念影响的少数民族公民在对行政活动进行执行、评价、反馈时，必然会打上这种意识的烙印，比如过去在新疆一些少数民族地区，人们不是通过提高劳动技能、科学种田来脱贫致富，而是把脱贫致富的希望寄托在“胡达”的身上，他们认为生产是共产党带着干的，收获却是“安拉”给的。这种虔诚的宗教意识就成了新疆部分维吾尔族农民消极意识和惰性行为产生的社会文化基础，也是落后生产方式、经营方式难以变革的深层心理障碍。历史长期形成的宗教信仰，已经渗入到少数民族地区社会政治经济生活的各个方面，作为上层建筑的行政文化也一定会带上浓厚的宗教性。3.封闭性。少数民族地区一般都是生活在比较边远或者人烟极其稀少的地方，大山隔阻、交通不便等原因，使得他们大多数还都处在自给自足的自然经济和落后的生产方式以及封闭的自然环境中。因受传统小农经济落后生产方式的影响，其深层次的政治心理和政治情感都很少与对外交流，当遇到新问题出现时，一般采用经验型的办法来处理，行政文化带有明显的封闭型和排他性。这一特征，迄今还在公共行政体系中残存着痕迹，主要表现在六个方面：公共行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流；公共行政活动缺乏相应的透明度；公共决策过程缺乏社会成员的广泛参与；实施过程缺乏有效的社会监督；在公共行政体系内部，本位主义严重，各地只重视地方利益，关心地方问题；在经济管理中，片面强调经济工作中的地区、部门的行政区划和管辖，以致“画地为牢”、“以邻为堑”。这必然有碍于少数民族地区政策的贯彻、统一开放的市场体系的形成和国民经济的协调发展，导致缺乏竞争以及相应的更新机制，使该地区公共行政体系缺乏生机与活力，不能适应社会主义市场经济的建立和发展。少数民族地区面积占全国的64%以上,但国内生产总值只占全国的8%。与这种落后物质层面相对应的意识观念和价值体系也就有了恍若隔世的感觉，比如少数民族长期保持的轻利的、保守的、原始共产主义的平均价值观，与市场经济提倡的重利的、竞争的、互惠互利的价值观就形成了尖锐的对立。二、影响少数民族行政文化发展的因素1.自然经济环境。每个民族都在一定的政治地域上生活，与其他民族相互交往，创造并传承着用于维持其自身的社会经济文化方式。一个民族经济政治文化发展不可能挣脱“人与自然环境”的联系链条，民族的状况、分布特点和在时代中的地位往往植根于特定地理环境的“天然物性之中，因此行政文化必然要受到地理环境的影响。少数民族由于历史原因，大多处在崇山峻岭、丘陵峰峦、密林深箐、戈壁草滩，虽然山川壮丽，地理位置重要，但阻隔重重，交通不便。巍峨的高山、深深的峡谷、茫茫的森林草原、漫漫的黄沙，既限制了生产理论的发展，也在生产力落后、人民改造自然的能力较弱的条件下，限制、分割了有利于人们生存和发展的“生存空间”，再加上交通不便，造成了少数民族大都居住分散。用“中心---地缘”的观点来看，我国少数民族地区处于边缘地区，高山横亘、江河阻隔、交通困难、信息闭塞，注定远离经济、政治、文化和时代生活的中心，继而更加严重地阻碍了行政文化的现代化发展。2.政治制度。所谓制度一般而言是指获得价值和稳定性的组织形式及行为模式。政治制度就是政治文化的固定形态，而行政文化属于政治文化的一部分，因而政治制度也重要的影响着行政文化的存在和发展。在这里，我们主要讨论两种政治制度，一是少数民族地区由于其地理环境的原因，都在不同的程度上保留着以前几种经济形态下的政权组织形式和行政文化特征，即受到以前的政治制度的影响；二是现在的政治制度，即作为主干的民族区域自治制度，它们都在不同的程度上影响着行政文化的形成和发展。随着中华人民共和国的成立，为了更好的协调中央与少数民族地区和各少数民族之间的利益，中央政府积极加强和完善民族区域自治制度。中国的民族区域自治，是在单一制国家内各少数民族聚居的地方，在国家的统一领导下，遵照宪法和法律的规定，依据民族自治与区域自治相结合的原则，设立自治机关，行使相应一级地方国家政权和自治权，管理本地区的国家事务和本民族内部事务的一种政治制度。民族区域自治制度的实施，就是要少数民族在自己的管辖范围内，最大限度地行使管理本民族地区事务的当家作主的自治权利和有效的参加到国家的政治生活中来，这样的政治制度，就要求在少数民族地区形成以自强、自立、自主和自治的行政理念为核心的行政文化。三、少数民族地区行政文化的现状少数民族地区政府的改革阻力中行政文化的滞后是关键因素，在少数民族地区行政文化中，有许多消极成分与现行需求的精神相冲突：1.行政思想与行政精神方面封闭保守、自我维持的行政文化发展模式，与政府必须不断革新的要求不符。少数民族地区传统行政文化来自于传统的生产方式和生活方式。少数民族地区的自然环境恶劣，多为山（山区）、寒（寒冷）、旱（干旱）地区，地理因素是长期以来使边疆民族地区处于分散封闭和落后状态的一个重要因素。长期处于自给自足的自然经济和产品经济氛围中，接受传统小农社会形成的狭隘、封闭、保守、依附观念，习惯简单再生产，加之不同民族各自的悠久历史文化的差异所形成的封闭与隔离，安于现状、求稳怕乱成为普遍的文化心理，导致了对社会变革和发展的适应性和容纳性弱。表现在行政文化方面最为显著的是封闭性和排它性：对非本民族行政文化的包容性弱；行政系统缺乏与其它生活系统的经常性交