第十二章 金融监管

1第十二章金融监管第一节金融监管的界说和理论第二节金融监管体制第三节银行监管的国际合作2第一节金融监管的界说和理论3金融监管及其范围1.狭义的金融监管是指金融主管当局依据国家法律法规的授权对金融业实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。2.广义的金融监管除主管当局的监管之外，还包括金融机构的内部控制与稽核、行业自律性组织的监督以及社会中介组织的监督等。4金融监管的基本原则1.依法管理原则；2.合理、适度竞争原则；3.自我约束和外部强制相结合的原则；4.安全稳定与经济效率相结合的原则；5.适时调整原则。金融监管的内容、方式、手段等要适时调整。5金融监管的理论依据金融监管理论，是在政府管制理论的基础上，结合对金融业特殊性的分析，发展和完善起来的。⑴社会利益论：金融监管的基本出发点是维护社会公众的利益；社会公众利益的高度分散化，决定了只能由国家授权的机构来履行这一职责。6金融监管的理论依据⑵金融风险论：金融业是特殊的高风险行业；金融业有发生支付危机的连锁效应；金融体系的风险直接影响着货币制度和宏观经济的稳定。金融风险的内在特性，决定了必须有一个权威机构对金融业实施监管，以确保整个金融体系的安全与稳定。⑶投资者利益保护论：信息不对称的大量存在，会导致交易的不公平。这就有必要对信息优势方（主要是金融机构）的行为加以规范和约束，以为投资者创造公平、公正的投资环境。7金融监管的理论依据⑷管制供求论：将金融监管本身看成是存在供给和需求的特殊商品。是否提供管制以及管制的性质、范围和程度最终取决于管制供求双方力量的对比。⑸公共选择论：强调“管制寻租”的思想，即监管者和被监管者都寻求管制以谋取私利：监管者将管制当作一种“租”，主动地向被监管者提供以获益；被监管者则利用管制来维护自身的既得利益。8金融监管成本1.在金融监管中，与其他许多经济问题一样，存在成本与效益的关系。2.金融监管成本，可分为显性成本和隐性成本：显性成本主要表现为监管的直接成本，如金融监管当局的行政预算支出；隐性成本则主要表现为间接成本，如过度监管导致的效率损失和道德风险等。一般来说，金融监管越严格，其成本也就越高。9金融监管成本3.金融监管的执法成本：指金融监管当局在具体实施监管的过程中产生的成本。执法成本的一部分由被监管的金融机构承担，其余部分由政府预算来补充。由于金融监管当局关注的是监管目标的实现，从而有可能造成监管成本过高的现象。4.金融监管的守法成本：指金融机构为了满足监管要求而额外承担的成本损失，主要表现为金融机构在遵守监管规定时造成的效率损失——降低了资金的使用效率，限制了新产品的开发等。10金融监管成本5.金融监管的道德风险：⑴由于投资者相信监管当局而忽视自己对金融机构的监督、评价和选择；⑵保护存款人利益的监管目标，使得存款人通过挤兑的方式向金融机构施加压力的渠道不再畅通。⑶金融机构在受监管中承担一定的成本损失，因而会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失。监管过度会导致保护无效率金融机构的后果，从而造成整个社会的福利损失。11金融监管失灵问题1.政府监管虽然可以在一定程度上纠正市场缺陷，但同样也会面临“失灵”问题。2.监管者的经济人特性：从理论上讲，金融监管机关作为一个整体，是社会公众利益的代表者。但具体到单个的监管人员来说，由于也是经济人，也具有实现个人利益最大化的动机，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。12金融监管失灵问题3.监管行为的非理想化：尽管监管者主观上想最大限度地弥补市场缺陷，但由于受到各种客观因素的制约，并不一定能达到理想化的目标。制约监管效果的客观因素如：监管者对客观规律的认识具有局限性；监管者面临着信息不完备问题；监管时滞问题……4.作为监管制度的制定和实施者，金融监管机关处于独特的地位，它们几乎受不到来自于市场的竞争和约束，从而也就没有改进监管效率的压力和动机。这会导致监管的低效率。13第二节金融监管体制14金融监管体制及其类型1.金融监管体制，指的是金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市场施加影响的机制以及监管体系的组织结构。15金融监管体制及其类型2.各国的金融监管体制大致可以划分为单一监管体制和多头监管体制。⑴单一监管体制是由一家金融监管机关实施高度集中监管的体制。监管机关通常是各国的中央银行，也有另设独立监管机关的。⑵多头监管体制是根据从事金融业务的不同机构主体及其业务范围的不同，由不同的监管机构分别实施监管的体制。又可将其区分为分权多头式和集权多头式两种。16美国和日本的金融监管体制1.美国的金融监管有多个部门承担，属于典型的多头监管。而且对金融机构的监管实行联邦和州的双轨制。2.日本属集权多头式监管体制。大藏省和日本银行共同承担着金融监管的职责。17对中央银行监管地位的不同观点1.现实生活中，大多的中央银行兼任实施货币政策和金融监管两项职责。对于中央银行在实施货币政策中的作用，很少有人提出疑问。但对于是否由中央银行承担金融监管的职责，却存在不同的声音。讨论这一问题包含两个层次：金融监管和货币政策是否相关；在认定这两者高度相关的情况下，是否应将这两种职能统一于中央银行。18对中央银行监管地位的不同观点2.金融监管与货币政策是否相关？⑴货币政策和对银行业的监管高度相关：履行支付结算和防止相关欺诈行为的特殊困难性，使得货币政策要达到预期的目标，必须有对银行业的监管相配合。⑵质疑货币政策和金融监管的相关性：控制通货膨胀和监管银行业无任何关系。存款虽然是保存和转移财富的有效方式，但决不是唯一的方式。因而试图通过金融监管来控制物价，作用相当有限。19对中央银行监管地位的不同观点3.如果说货币政策和金融监管无关或者相关度低，就无需讨论中央银行的监管地位问题。反之，是否就能肯定中央银行必须实施金融监管职责？⑴肯定观点认为，只有中央银行才能有效地协调这两项职能。首先，货币政策的有效实施要通过金融机构的传导才能实现。为此，必须充分了解金融机构运行情况的信息。而由中央银行承担金融机构的监管职责，是及时、准确获取这一信息的有效途径。其次，中央银行能够及时获取金融监管所必需的信息。最后，中央银行的人才和技术优势。20对中央银行监管地位的不同观点⑵否定观点则认为，由中央银行负责金融监管有害。首先，中央银行负责金融监管会导致金融机构和社会公众的道德风险：在中央银行负责金融监管的情况下，金融机构和社会公众都会产生中央银行保护金融业的预期。金融机构可能会倾向于从事高风险、高收益的投资活动；社会公众也会放松对金融机构的监督。其次，中央银行可能出现的监管失误会损害货币政策的声誉和严肃性。21金融业自律1.自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制定规则，自我约束，实现本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业的发展。2.金融业自律的组织形式主要为金融行业公会。金融行业公会作为金融业自律的组织形式，主要功能有：⑴协调功能，⑵服务功能，⑶沟通功能，⑷监督功能。3.随着金融自由化和金融创新的发展，各国越来越重视发挥金融业自律管理的作用。22金融机构的内部控制1.就整个金融监管体系来说，监管当局的监管是外部的全方位监管；金融行业公会的职能在于实施行业内部的监管。但不论是政府的监管目标还是行业的监管目标，都必须通过金融业微观主体加强内部控制，主动防范和规避风险，实现审慎管理和稳健经营，才能得以实现。金融机构的内部控制在整个监管体系的设计中，具有基础性地位。23金融机构的内部控制2.在风险日益加大的背景之下，内控机制的作用显得越来越突出。特别是几个大型金融机构的倒闭事件，更引起了整个金融业界对内控机制健全与否的警觉。很多金融机构已经将风险管理技术应用于内部控制；并且将审慎、严密的内部控制机制的建设，与公司文化和组织体系等方面的建设紧密结合。24中国的金融监管体制1.我国当前的金融监管体制，属于集权多头式。监管权限高度集中于中央政府；具体监管分属：⑴中国银行业监督管理委员会，主要负责银行、信托业的监管；⑵中国证券监督管理委员会，主要负责证券市场、证券业和投资基金的监管；⑶中国保险监督管理委员会，主要负责保险市场和保险业的监管。2.中央银行——中国人民银行不承担监管任务。25第三节银行监管的国际合作26金融国际化与金融风险的国际化金融国际化1.金融国际化的原因–生产和资本的国际化–大银行的国际扩张–金融自由化的结果272.金融国际化的表现金融市场国际化金融机构国际化和网络化金融市场参与者国际化金融交易规则国际化28金融风险的国际化1.金融风险国际化是金融国际化的结果表现在：–金融国际化使金融机构的风险多样化、复杂化；–金融国际化导致金融风险在国际范围内的传播；–银行同业支付清算体系将全球的银行联系在一起，形成相互交织的债权债务网。292.金融风险国际化给金融监管带来挑战金融国际化与金融监管国别化的矛盾加深；金融国际化加大了监管者与被监管机构之间的信息不对称；国际金融业务的创新使金融监管面临新的监管对象；金融机构混业经营与多头监管的矛盾加深。30银行监管的国际合作是客观需要1.20世纪80年代以来的金融国际化趋势，使得跨国银行和国际资本的规模及活动日益扩大；随之而来，金融风险的国际扩散威胁着各国的金融稳定。对于这些方面，各国金融监管当局大多有一些监管措施。但是，单单依靠各国管理当局的分别监管则难于对国际金融舞台加以规范。因而，要求国际合作。31银行监管的国际合作是客观需要2.在这方面，首先推动的是对跨国银行的国际监管。1975年，由十国集团国家的中央银行行长建立了“巴塞尔银行监管委员会”。1987年通过“巴塞尔提议”。在“提议”基础上，于1988年通过《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》，即有名的《巴塞尔协议》。32《巴塞尔协议》1.《巴塞尔协议》的目的在于：⑴制定银行的资本与其资产间的比例，订出计算方法和标准，以加强国际银行体系的健康发展；⑵制定统一的标准，以消除国际金融市场上各国银行之间的不平等竞争。2.协议的主要内容：第一，定义资本的组成：第二，订出风险度量标准和风险加权的计算；第三，协议标准比率的目标：要求经过到1992年底，银行的资本对风险加权化资产的标准比率为8%，其中核心资本至少为4%。33《巴塞尔协议》3.这个协议的影响广泛而深远。不仅跨国银行的资本金监管需视协议规定的标准进行，就是各国国内，其货币当局也要求银行遵循这一准则。4.进入上世纪90年代中期以来，许多国家银行体系的弱点逐渐暴露，严重威胁世界的金融稳定。严格银行监管，强化各国金融体系，进一步成为国际上高度关注的焦点。34资本充足率资本充足率是银行资本与加权风险资产的比率，这一比率应该高于8%。银行资本可分为核心资本和附属资本：–核心资本：股本和公开准备金–附属资本：未公开准备金、资产重估准备金、普通准备金和呆账准备金。核心资本的充足率应4%以上。35•风险系数分为五级：0%、10%、20%、50%、100%。资本充足率=资本加权风险资产=资本∑风险资产*风险系数36《有效银行监管的核心原则》1.1997年9月，巴塞尔银行监管委员会正式通过了《有效银行监管的核心原则》，为规范银行监管提出国际统一的准则。2.这个原则确定了一个有效监管体系所必须具备的25项基本原则，共分7大类：⑴有效银行监管的先决条件；⑵发照和结构；⑶审慎法规和要求；⑷持续性银行监管手段；⑸信息要求；⑹正式监管权力；⑺跨国银行业。37《有效银行监管的核心原则》3.核心原则的主要内容，概括而言有：——必须具备适当的银行监管法律、法规；监管机构要有明确的责任、目标和自主权；——必须明确界定金融机构的业务范围，严格银行审批程序；38《有效银行监管的核心原则》——重申《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定；强调应建立起对风险进行独立评估、监测、管理等的政策和程序；——必须建立和完善持续监控手段，监管者有权在必要时采取纠正措施，直至撤销银行执照；——对跨国银行业的监管，母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系，交换信息，密切配合……39《新巴塞尔资本协