如何提高村民代表履职水平村民代表会议是在村民自治实践中产生和发展起来的。村民会议作为一种直接民主的理念在中国广大农村具有不可操作性,所以在推行村民自治过程中,产生了村民代表会议。它较村民会议更容易举行或运作,也有较大的实际影响力和作用。但这种村民直选代表的尝试在实践中也存在一定的问题和代价。一、村民代表会议的历史沿革用村民代表会议代替村民会议,是地方上自行采取的一种变通方法,因为《村民委员会组织法》的规定在实际中执行起来很难。由于以下几个方面的原因造成很难按照法定人数召开村民大会。第一,规模上的问题。中国的行政村是在原来生产大队的基础上设立的,规模较大,人口较多,一般在1000—3000人,这样规模的人口是很难召开村民会议的。第二,区域分布上的问题。主要指一些山区农村,村民居住分散,这就增加了召开村民会议的难度。这些农村的行政村往往由几个自然村组成。第三,开会时间难统一的问题。市场经济的发展,村民劳动和闲暇时间不统一,召开全体村民会议的时间难以保证。第四,社会流动性增加的问题,大量青壮劳动力外出打工或经商,这就给经常性召开村民会议带来了极大的困难。由于以上原因,所以各地在实践过程中制定了各种形式或名称不一的村民代表会议,如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月成立的“菜园村村民代表议政会”,这是村的最高权力机构。据说湖北省1989年所通过的《村民委员会组织法》的实施办法是最早涉及到村民代表会议的省级法规。1990年9月,民政部下发了《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》,第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年,全国50%左右的村建立了村民代表会议制度,其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》确立了村民代表会议这一制度,并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。《决定》指出,“搞好村民自治,制度建设是根本。重点是建立村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督”。1998年11月4日全国人大所通过的新的《村民委员会组织法》对村民代表会议给予法律上的认可,并用法律条文固定下来。各省各地在其“实施办法”中又对新的《村民委员会组织法》中村民代表会议的有关规定,尤其村民代表会议的议事规则与程序作了详细的规定。在《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(草案,1999年9月)中明确规定:“村民代表会议对村民会议负责”;村民代表会议至少每年召开一次会议;村民代表中,妇女应当有适当的名额比例;“人口不足五百人的村,村民代表人数不少于二十人;人口在五百人以上的村,村民代表人数不少于三十人”。2010年10月《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了完善。其中第二十五条人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督。村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。2012年3月31日通过的浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法对村民代表的职责作了具体的规定。人数在三百人以上或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。人数不足五百人的村,村民代表人数不少于三十人;人数在五百人以上不足一千人的村,村民代表人数不少于四十人;人数在一千人以上的村,村民代表人数不少于五十人。村民代表按若干户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。推选村民代表应当由推选单位有选举权的半数以上村民或者三分之二以上的户的代表参加,采用无记名投票或者举手表决方式,按得票数从高到低产生。同户不得产生二名以上村民代表。推选村民代表应当通过单列名额等形式保障妇女村民代表的当选。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。二、村民代表的权与责村民代表会议由村民推选的代表组成,是村民会议的重要补充形式。在村党支部的领导下,接受村委会的管理,遵循民主、合法、代表民意的原则,行使村民会议的部分权力。可是,《组织法》没有具体的条款明确规定村民代表究竟有哪些职责?但是我们从2012年3月31日通过的浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法中明确地看出或归纳出村民代表的权责。1、村民代表的任职资格和任期。村民代表必须拥护党的路线、方针、政策,遵纪守法;依法具有选举权和被选举权;关心集体,办事公道,在群众中有较高威信;具有履行代表职责的能力、时间、精力。村民代表的任期与村民委员会的任期相同,每届任期三年,可以连选连任。村民代表丧失行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。村民代表严重违反村民自治章程、村规民约,或者连续三次无正当理由不参加村民代表会议的,可以由原推选单位终止其资格。村民代表书面向村民委员会提出不再担任村民代表要求的,经原推选单位同意,可以不再担任村民代表。原推选单位三分之一以上有选举权的村民或者户的代表书面联名,可以向村民委员会提出取消本推选单位产生的村民代表的资格。村民委员会在接到提出取消资格要求的三十日内,应当召集原推选单位有选举权的半数以上村民或者三分之二以上的户的代表进行表决。表决应当经到会人数的过半数通过。村民代表出缺的,由原推选单位决定是否进行补选。村民代表的变动情况由村民委员会于五日内向村民公告。2、村民代表的职权:村民会议可以授权村民代表会议行使其一定的权利。村民会议向村民代表会议授权,可以通过召开村民会议或者村民书面表决形式进行,也可以在村民会议通过的村民自治章程中明确。授权应当明确授权事项、授权期限。以下村民会议的权利均可授予村民代表执行。(1)、涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村建设规划,经济和社会发展规划、年度计划;(二)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(三)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(四)从村集体经济所得收益的使用方案;(五)土地承包经营方案;(六)村集体经济项目的立项、承包方案;(七)宅基地的使用方案;(八)征地补偿费的使用、分配方案;(九)以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产;(十)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。2)、村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。3、村民代表的职责(1)村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督。村民代表应当联系其推选户或者若干村民,经常性地征求、听取所联系户或者村民的意见,村民代表参与讨论村级重大事务,及时反映村民的意见和要求,提出合理化意见和建议。(2)村民代表应积极向群众宣传并带头执行党的路线、方针、政策,遵守国家法律、法规和上级决议、决定以及村民代表会议(村民会议)讨论通过的重大事项。(3)支持并带头完成上级安排的各项工作任务,帮助村两委会开展工作。(4)反映民意,融洽关系,化解矛盾,维护社会稳定。三、村民代表的现状与存在的问题绍兴县基本每个行政村都选举产生了村民代表,选举方式或以组为单位,或村民按每五户至十五户推选一人,平均是30-40人中有一个代表,3-4代表产生一个村小组长,其中党员比例一般是占三分之一到二分之一不等。其中三分之一为女代表,投票方式都是无记名投票。(主要来自于平水镇数据)经过县里几个乡镇的调研,总体上,我县村民代表工作取得不少成绩,但仍处于逐步完善的过程中,还存在不少法律执行、制度设计、政治文化培育等方面的问题。同时,随着经济社会发展进入新阶段,民主意识和诉求不断增强,利益主体呈现多元化,公共服务需求日益增长,加强社会管理的任务越来越重,这些都给村民代表工作带来了许多挑战和任务。(一)民主直选——有序竞争难度加大直接选举不仅能直接表达选民的意愿,更好地维护选民利益,而且能激发选民参与政治的积极性。但在实际的选举过程中还面临许多难题。一是代表性不广,村民代表以组为单位推选,容易使家族、派别利益群体影响选举公正;村民代表以得票高者得之,不需要达到一定的比例,容易造成代表的广泛性不够,有些村,5票就能选出一个村民代表,而且使后续书面授权书签字难以开展。二是参选资格要求不严,对村民代表候选人的资格限制过宽,导致三教九流的人物都能做村民代表,不利于村两委会顺利开展工作。三是参选动机不正,一部分人以不良参选动机,贿选、不正当竞争行为更加隐蔽、复杂,由“地面转为地下”,“台前走向幕后”,少数财力雄厚的参选人直接送现金,或借过节看望亲戚朋友之便送礼拉票。四是民主选举意识不强,部分选民行使选举权还有待教育引导。如有的村民行使选举权易受外界干扰,影响了选举结果择优性,不利于形成良性竞争;有的村民把民主简单化、利益化,只选“自己人”、“本房本族人”。可谓“民主选举、自利为准”。(二)法定权利——职责统一难以实现村民代表被《组织法》赋予了很大的职权,但村民代表的素质却未能良好地履行这些职权。一是整体素质需进一步提高。从调查的情况看,党员的整体素质高于村民代表的整体素质。有些村民代表公开要求待遇,对人不对事,针对村干部个人。在参加会议时,常常从自己的切实利益出发来决定对事情的看法,无切身利益相关时采取默认的方式,有利益牵扯时选择对自己有利的决定,村民代表未能及时发挥作用,未能反映本组村民的意愿,怕做“恶人”得罪人。如土地征用等事项往往通过较难。有些代表主观性强,敢于直言的少。二是履职能力需进一步增强。很多村民代表不明自己的职责,有的代表对于村级事务、政策法律法规了解不多,难以有比较理性的认识和判断。有些村民代表参加村民代表会议,没能做到事先联系村民、征求意见,会上发表的只是个人意见。有的代表长期在外打工或忙于创业,不认真履行职责甚至无故不出席。多数村为了顺利召开村民代表会议,适当发些误工补助,从30元到100元不等,村民代表多数乐意接受。(三)议事监督——规范程序不够系统大部分村未能制定工作制度,对村民代表会议如何召开、如何讨论、如何表决,没有程序性的规定。更不要说对议事事项作具体或详细的规定了。多数村未将村民意见反馈这个重要程序列入“制度”,从而影响了该制度的完整性。有的村制定的程序缺乏刚性、约束性。如,表决不通过,应该怎么处理?随意性比较大、力度不够。有的地方村民代表到会前还不清楚会议讨论的内容。再是民主监督能力不高,一是失位现象,村民会议对村民代表会议监督难到位。有的地方长期不开村民会议,对村民代表会议的约束规定几乎是“空摆设”。有些村很少开村民代表会议,有些村民代表参加会议不多等等。二是缺位现象,村民代表对村务决策、村务公开、财务管理、“三资”管理、工程建设管理、强农惠农政策落实情况的监督,缺乏专门的业务知识经验。监督工作还不同程度地遭遇农村熟人社会的影响。三是越位现象,村民代表是履行监督权,但有些村民代表把监督权当成村委会执行实施权,造成村里不能顺利开展。同样,有些村务监督委员会的工作也存在越位、缺位现象,监督机构并没有置身于决策管理活动之外,而是在所谓全程监督的理念指导下置身于具体村务决策管理之中。(四)女性代表——发挥作用情况不一女性村民代表参与村里公共事务的决策和管理是女性社会地位的最直接、最根本的体现,女性当选为村民代表,是实现女性参政议政的重要渠道。一方面,她们有机会参与村务政务管理和决策,不仅锻炼了能力,而且提高了素质。另一方面,提高了