如何通过立法政策引导等方式加强消防中介服务机构行业自律管理和消防部门监管

如何通过立法、政策引导等方式加强消防中介服务机构行业自律管理和消防部门监管周详杨永志黄振兴（天津市消防协会,天津300090）摘要：天津消防中介服务机构发育较晚，在性质定位、资格准入、设立规程、运行机制、政策引导、监管体系、公共责任等方面尚不完备，消防部门有责任结合市场经济发展规律和消防工作社会化趋势，在培育消费中介服务机构上开展研究解决阻碍发展的问题，引导行业健康有序发展。论文力求在加强立法和政策引导、推动行业自律管理、完善消防部门依法监管三个方面进行创新，提出培养和发展天津消防服务中介机构的工作建议，最终起到促进天津消防中介服务机构健康发展的作用。关键词：消防；消防中介服务机构；行业自律；中介1引言消防中介服务机构是众多类型中介服务机构的一个重要组成部分，具有依法设立、独立性、公益性、专业性、自律性等主要特征。它的成立减轻了消防部门的负担，进一步转变消防行政管理职能。消防中介服务机构可以提供全方位的消防安全管理服务、提供可靠的消防技术咨询服务、开展专业化消防技术检测服务、开展消防宣传教育培训服务、提供消防安全远程监控。目前来看消防中介服务机构存在以下问题，即：消防中介服务市场有待引导、缺乏科学的评价体系、法律法规不健全、缺乏有效的监管、人员数量缺乏素质不高。2天津市发展现状2.1消防中介服务市场发展滞后在新修订的《消防法》和《天津市消防条例》中，对消防中介服务机构使用了“消防技术服务机构”来表述，列举有消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全检测、消防技术咨询、消防安全监测、消防安全评估、电气消防安全检测等机构类型。从全国情况来看，随着市场经济的不断发展变化，目前和今后的还可能包括有建筑性能化防火设计、消防设施维护保养、建筑材料和内装修材料防火性能检验、消防保安管理、消防设计审核、火灾隐患整改咨询、火灾财产损失鉴定、火灾痕迹物证鉴定、火灾风险评估、消防设施施工监理和消防职业技能鉴定等消防技术服务机构。目前，天津市消防中介服务市场还不成熟，从业领域尚待拓展，服务范围还不宽泛，除了消防设施检测、消防安全监测、电气消防安全检测、消防设施维护保养、消防职业技能鉴定等服务领域开展业务较多，时间跨度较长外，其他服务领域由于缺乏消防法律、法规的有力支撑，市场主动需求还不强烈，加之运行不规范和缺乏有效监管，则开展业务较少或尚未开展，有待逐步发展培育。2.2法律、法规保障作用不明显目前，社会整体消防安全意识不高，单位和个人主动要求中介服务的意识还不强，没有消防法法律、法规的强制性作为保障，消防中介服务很难顺利开展。如《建筑工程消防监督审核管理规定》（公安部30号令）将建筑消防设施检测、电气消防安全检测作为申报消防验收的受理要件后，相关中介机构在短时间内便得到了迅速发展。目前，新修订的《消防法》对消防中介服务机构和执业人员的资质、资格、职业依据和法律责任做了基本规定，《天津市消防条例》对行业自律管理、消防部门监督备案、职业责任也进行了原则规定，但还需要配套法规进行衔接。《天津市市场中介机构管理办法》（市政府89令），针对的是各类依法设立的市场中介机构，除法律、法规有明确规定以外，只是由工商行政管理部门进行注册登记和监督管理。现阶段，在消防法律、法规对消防技术服务机构和执业人员的法定资质、资格和市场准入条件不明确，行业自律管理不完善，消防部门执法依据不具体的情况下，实际上一家消防中介服务机构在工商部门登记注册、购买了相应的仪器设备、招聘了相应人员，不论其是否具备相应的技术能力和规范运行保障体系，即可开展消防中介技术服务，良性有序发展和规范管理无从谈起。2.3消防技术服务质量不高引进消防中介服务机构的目的是为了更加完善社会化消防管理，但部分消防中介服务机构商业化的倾向日益突出，靠信誉求生存，靠质量谋发展的氛围尚未形成。个别机构和从业人员违背了中立性、公益性、公正性的原则，谋取不正当利益，运用不法手段抢业务，不顾职业道德参与恶性竞争，有的甚至故意弄虚作假，严重扰乱了市场秩序。同时，由于专业人才的缺乏和执业资格要求的不明确，部分从业人员在专业技术上不专、不明、不精，业务素质和技术能力难以适应消防科学技术需要。加之，社会单位选择消防中介服务机构是市场化行为，受法律意识淡薄的影响和经济利益的驱使，低价胜高价汰，不管中介机构的服务资信和质量如何，谁的价格优惠就用谁，谁提的意见少就用谁；反之，个别中介机构不管服务对象存在多少问题，谁用我就给他优惠的价格，就少提意见和问题，只要消防部门通过审查就万事大吉，根本发挥不了应有的作用。2.4缺乏科学的管理评价体系消防中介技术服务质量直接关系到公共消防安全、人身生命财产安全、消防部门执法监督，提供客观、公正、准确的消防中介服务是其法定的基本义务。但目前，对消防中介服务机构的运行和服务还缺乏全面和完善的科学评价体系，主要表现在对机构的法人资格、资金、场地、人员、仪器设备、质量保障体系等基本条件还没有明确要求，直接导致了各类机构的良莠不齐；除了建筑消防设施检测、城市远程消防监控、电气消防安全检测、建筑消防设施管理等有相应的国家、地方标准作为服务依据外，其他服务领域则缺少必要的国家、地方技术标准和执业准则依据，不能保证服务过程的科学性、做出结论的权威性；消防中介服务机构具有法律地位的独立性，独立承担法律责任，消防部门不能随意对其进行干涉，但目前还缺乏完善的行业自律管理架构，引导整个行业规范发展。2.5消防机构依法监管力度有待提高《消防法》明确了消防中介服务机构的法律责任，并规定对其违法行为的行政处罚由消防部门决定。目前，只能依据《消防法》第六十九条的规定对“消防技术服务机构出具虚假、失实文件”的情形处罚款和没收违法所得的消防行政处罚，而“由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格”的处罚，由于消防中介服务机构除工商登记外无其他法定“资质、资格”，消防部门无从查处。另外，《天津市消防条例》明确了“消防技术服务机构依法设立后，应当向市公安机关消防机构备案”，由于依法成立和市场准入不是消防部门决定，备案只是形式上的告知性备案，即使不备案，消防部门也不能依法处罚和认定其服务无效。目前，天津市消防局仅对消防设施检测机构开展了监督抽查，对其他领域的服务机构未进行执法监督，由于天津市消防中介服务机构和服务项目准确情况不掌握，消防监督抽查如同大海捞针，虽然依法处罚了一起“出具虚假文件”的消防中介服务机构，但执法针对性不强、执法效果不好。3工作对策3.1加强立法和政策引导3.1.1报请市政府出台《关于进一步发展天津市消防中介服务机构的指导意见》2006年6月，国务院下发的《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕15号），提出了“充分发挥社会组织和市场机制的作用，要将单位消防安全信息纳入社会信用体系，推动建立行业、系统消防安全自律机制，鼓励发展提供消防安全技术服务的中介组织。”的要求。公安机关消防机构应抓住新《消防法》改革消防行政管理体制的机遇，切实优化和转变消防行政管理职能，通过报请市政府出台《关于进一步发展天津市消防中介服务机构的指导意见》，努力营造培育消防中介服务市场的氛围，科学规划机构发展规模，充分发挥市场经济杠杆调节作用，切实调动社会各方面的力量和资源，共同参与服务社会化消防工作，努力形成一种良性循环和互动。3.1.2制定规范性文件拓展服务领域针对天津市单位消防安全管理评价、建筑性能化防火设计、建筑消防设施维护保养、建筑材料和内装修材料防火性能检验、火灾隐患整改咨询、火灾财产损失鉴定、火灾风险评估等尚未成熟发展的服务领域，应立足消防工作发展和市场需求，积极主动联合相关部门，研究制定相关地方规范性文件，依靠地方性法规、规范性文件的强制性、引导性要求，为消防中介服务机构进入消防领域提供政策性支持的保障平台，打通进入消防产业市场的通道。3.1.3报请天津市公安局制定《天津市消防中介服务机构备案管理办法》消防局已报请市局向社会发布《天津市公安局关于加强天津市消防技术服务机构监督管理的通告》，但由于受《通告》形势和内容所限，相关要求还不十分具体，作为消防监管的执法依据有待完善。可以依据《天津市消防条例》和《天津市市场中介机构管理办法》，在充分调研论证的基础上，制定《天津市消防中介服务机构备案管理办法》。通过出台《管理办法》，进一步完善对各类消防中介服务机构的监管要求，明确消防监督备案的形式、期限、申报、审查、撤销、变更等相关方面内容，并完善各级消防部门职责分工和监管手段，确保消防监管有规可依。3.1.4完善消防中介技术服务地方技术标准应逐步建立完善的服务标准和质量科学评价体系，保证消防中介技术服务的权威性和科学性，对缺乏国家、地方标准作为提供技术服务依据的，要结合不同服务领域的专业技术特点，研究制定相应的地方性技术标准或操作规程，明确组织机构、技术条件、人格资格、仪器设备、工作程序、判定标准、记录格式、文件内容等相关内容，依靠统一、科学的技术标准确保提供服务的质量。3.2推动行业协会自律管理3.2.1建立完善的行业自律管理机制天津市消防协会要依法履行天津市消防技术服务机构的行业自律管理职责，坚持以服务社会为本位，以培养社会自主运行机制为目标，在行业组织与成员之间建立约束机制，相互监督，规范竞争行为。通过建立自律组织，出台管理办法，明确准入条件、业务范围、执业准则和管理制度等方面的自律管理机制，引导消防中介技术服务机构及其工作人员严守职业道德、职业准则和工作规范，自觉服从行政和行业自律管理。要结合行业自律特点，采取跟踪、抽查、考核的等方式强化行业管理，不断提高全行业的业务能力、管理水平及综合竞争力，切实规范天津市消防技术服务市场秩序，提高消防技术服务质量。同时，要把提高消防中介服务机构从业人员素质作为一项重要任务，除能纳入国家从业人员资格考试持证上岗外，还应积极组织行业内的各种业务知识和服务技能培训考核，逐步消除行业普遍存在的从业人员素质参差不齐、人员流动性大、人才严重匮乏等问题。另外，还要全面掌握相关消防技术服务信息和行业动态，为消防监督执法提供参考依据，为社会提供优质消防服务。3.2.2不断提升消防协会服务社会能力天津市消防协会要充分发挥自身专业、技术、人才优势，积极拓展自身技术服务范围，更好地发挥行业的带头和示范作用。一是完善质检二十二站实验室软硬件建设，年内完成国家实验室申报认可，扩大建筑防火材料、钢结构防火涂料检测服务，提升服务权威性；二是开展消防安全重点单位管理的评估、评价，重点工程消防性能化涉及评估，消防监督执法中疑难问题的咨询和专家论证，以及备案建设工程消防设计的审核等技术服务工作；三是依据《关于加强天津市消防远程监控系统建设应用工作的实施意见》和《关于加强天津市消防远程监控系统联网工作的通告》，进一步落实重点单位消防远程监控系统联网工作，提高服务质量，扩大联网范围；四是充分利用天津消防网平台，开发消防产品管理软件，对在天津市生产、流通、使用的消防产品实施网络化管理，推行消防产品网上验证、清单查询管理，为企业和用户提供优质服务。3.3完善消防部门依法监管3.3.1依法履行消防监管职责消防中介技术服务事关社会公共消防安全和公共利益，依法监督管理是消防监督部门的法定职责，也是行业健康发展的重要保障。消防局防火部要依据《天津市消防条例》和《天津市公安局关于加强天津市消防技术服务机构监督管理的通告》规定，依法开展消防技术服务机构备案工作，准确掌握各类中介机构的基本情况，通过新闻媒体和各级消防行政许可服务窗口向社会公布。同时，要切实加大消防监督抽查和消防执法力度，对未向消防部门登记备案的服务机构依法责令备案，对出具虚假、失实文件的依法对其进行消防行政处罚，情节严重的，通报工商部门依法吊销其营业执照。3.3.2完善消防执法程序规定《天津市消防条例》规定，天津市公安机关消防机构和有关部门对消防技术服务机构及其消防技术服务活动实施监督管理，而各级消防监督部门也面临着监督采信的问题。为此，天津市消防局应制定《天津市消防中介技术服务机构监督管理暂行规定》，明确消防局防火部有关业务处负责天津市消防技术服务机构的备案和