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美国金融监管体系“亿万富姐”吴英案•。四年前，这位浙江东阳年轻女子因涉嫌非法吸收公众存款罪被捕，而后在2009年年底一审被判死刑，上周四出庭二审，未当庭宣判。•根据本期《中国经营报》的封面报道，吴英的代理律师强调，“吴英的案子是个比较奇怪的案子，就是在整个案子中，它是一个没有被害人的‘诈骗案’”。事实上，被捕四年来，伴随着民间借贷政策的变化及刑法修改进程，不时有辩护者以吴英案为例，陈述民间借贷行为的合理性。•吴英案二审开庭次日，央视《新闻1+1》播出节目，主持人白岩松感叹浙江地下民间借贷的灰色属性：“那被逮到的，显现出来的成了吴英的，没显现出来的，过几年成了优秀企业家了。难道命运会发生如此大的转变吗？”•同日，《上海商报》发表社论，认为“吴英案再促民间融资清晰立法”。次日，《南方都市报》亦刊社论，强调“民间金融不可遏抑，严惩吴英不合时宜”。今日，南都个论版头条再刊文章，其作者呼吁，“在这个过渡的时代，为吴英这个带有过渡性质问题的人留下一条活命。”《中国青年报》发表报道，描述草根金融所遭遇的“身份尴尬”等成长烦恼。《华商报》则发表邓聿文文章，预测道：“吴英案的最终判决结果，或将影响浙江民间借贷的未来命运。民间金融的尴尬生存及其合法性困境能否因吴英案打开一个缺口，人们将拭目以待。”美国金融监管体系的历史沿革•美国信奉自由市场主义，对强化监管历来不感冒。再加上各机构利益和地方利益的纠结，监管变革的难度就更大，因此美国金融监管变革主要靠外力驱动，即倒逼机制是其主要驱动力。•为规范当时混乱的货币发行和金融市场，1863年美国国会通过了《国民银行法》，建立了国民银行制度，标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融制度领域。•1913年，国会通过了《联邦储备法》，规定了联邦储备体系的组织机构和功能，标志着美国金融监管体制的真正确立。•上世纪30年代以前，美国的金融制度基本上仍是不受管制，实行自由竞争，银行、保险、证券等可以混业经营，商业银行既可办理信贷业务，又能进行证券投资和保险信托业务。有关证券公司的监管制度几乎没有，商业银行以子公司形式参与证券投资业务也无明显的法律障碍。在证券市场暴利机会的引诱下，美国商业银行参与证券投资相当普遍。•上个世纪30年代大危机后，大批银行倒闭，国民对金融业彻底失去信心。因此，国会出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》，之后一直采取分业经营的金融监管模式。•在此之后一直到20世纪70年代末，美国出台了一系列法律法规，如1956年的《银行持股公司法》、1966年的《银行合并法》和《利率限制法》及之后的《消费者信贷保护法》、《社会再投资法》等，金融监管在总体上得到了不断强化。•20世纪70年代后期，金融创新浪潮不断，金融业国际化的趋势已经不可阻挡。在市场的推动下，美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》，开始了以放松管制为基础的金融改革。•此后，于1982年又通过了《高恩-圣杰曼存款机构法》，1989年通过了《金融机构改革、复兴与促进法》，1994年通过了《里格-尼尔州际银行与分行效率法》。但1999年通过的《金融服务现代化法案》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。“伞形监管模式”•1999年《金融服务现代化法案》颁布以后，美国改进原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式，学界称之为“伞形监管模式”。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等。另外，美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限，尤其是对保险机构享有全面的监管权。•总之，美国金融市场监管体制复杂的历史变革进程具有典型的危机驱动特征。现在，美国人似乎再次回到了70多年前的1933年，是成立统一监管机构执行目标导向型监管，还是再次棒打鸳鸯拆散混业模式重登机构监管旧船？美国现行金融监管体系的弊病•首先，美国金融监管体系实行功能性监管，把金融服务依据其功能性差别而划分为银行、保险、证券和期货四个类别，并分别由不同的监管机构对其进行管理。其结果是，没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控系统性风险，无法识别并制约个别金融机构危害整个金融系统稳定以及影响实体经济的不当行为，这在次贷危机中得到明显印证。•其次，功能性监管使监管权力分散容易导致监管空白。如与商业银行相比，美国的投资银行受到的监管较少。根据分工，证监会负责监管投行，美联储负责监管银行控股公司和商业银行。证监会只要求投行提供连续的年度财务报告，并且只监管其中的证券经纪业务，而不管其他业务。同时，复杂的金融衍生工具和对冲基金也游离在联邦监管之外。•第三，美国功能性监管最大的特点是“双重多头”。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；多头是指有多个部门负有监管职责，如美联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等七家，加上其他具有监管职能的机构，监管机构就更多了。•如此多的部门设置导致不同监管者在特定事项上的监管重复。仅以美国存款机构的监管为例。美国存款机构(包括在美运作的各类外国银行机构)分为州和联邦注册，并由联邦政府和/或者州一级的政府相关机构对各存款机构实施监管。联邦层次的监管者有:货币总监署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)和美国联邦储备局(Fed)三家机构。•OCC名义上隶属于财政部，实际上是国会授权下的独立监管机构，其监管范围是:美国的国民银行，以及申领联邦执照的外国银行分行和代理。•Fed是美国的中央银行，监管范围包括:属于联邦储备系统成员的州银行、银行控股公司、金融控股公司，它也对所有在美设立的外国银行分行、代理和代表处负有监管责任。•Fed和OCC监管的核心涉及银行的营业许可、法规、检查和监督等方面，检查重点为银行运作的安全与稳健性。主要内容包括：评估银行管理层的管理质量、核查合规事项、衡量财务状况等。美国所有的国民银行都是联邦储备体系的成员，而州立银行则可自行选择是否成为联储成员，选择成为联储成员的称为州成员银行，否则称为州非成员银行，由各州的金融监管机构监管。•第四，随着金融服务供应者及其产品的快速增加，不同的功能性监管者之间存在着不同程度的监管冲突，妨碍了新产品的开发以及金融创新的步伐，甚至导致一些金融服务和产品外流到监管程度更为适宜的外国市场。•与此同时，由于不同监管者在相同事项上的监管侧重时有差异，为金融机构进行监管套利提供了空间，导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。更有甚者，采用在国外注册成立再回到美国市场投资的方式，比如大量对冲基金选择离岸形式，就使得这些监管方式都无从着力。•前任美国财政部部长保尔森提出《现代化的金融监管结构蓝图》(BlueprintforaModernizedFinancialRegulatoryStructure)四种监管模式：•一是维系1999年法所制定的基于功能性监管(functionalregulation)的现行模式，即按照历史惯例把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门（Industrysegment）进行分别监管；二是建立更强调功能性监管的系统监管模式，按照金融服务企业的业务性质而不是机构分类进行监管；三是模仿英国建立金融市场的统一监管机构；四是学习澳大利亚和荷兰，建立基于目标(objectives-based)的监管模式，依据主要的监管目标来建立监管架构。目标性监管•蓝皮书指出，与美国现行的机构性监管模式相比，目标性监管可以更加好地适应金融市场的形势变化；与统一监管模式相比，目标性监管可以更加清晰集中地执行特定的监管目标；最后，根据不同目标来划分监管界限，可以订立最为适宜的市场纪律。在评估了上述模式后，蓝皮书指出，目标性监管模式是未来的最优选择，基于目标监管模式的最大优势是，可以整合监管责任以发挥自然合力。并且相比较而言，目标监管方法有利于提高监管效率，并能够根据金融领域的变化进行相应的调整，从而更能够使监管者侧重于实现某些特定的目标，并为市场自律提供更广阔的空间。•据此，蓝皮书提出了三大监管目标：市场稳定性监管(marketstabilityregulation)，即保障整体金融市场的稳定性；审慎性金融监管(prudentialfinancialregulation)，即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管；商业行为监管(businessconductregulation)，主要是为市场实务制定行为标准。•据此，美国金融监管体制确定了面向目标性监管架构的演进路径。考虑到实际情况，蓝皮书制定了近期、中期和远期三个阶段的改革计划。短期目标•从现实考虑，保留现有的监管结构而新设联合监督委员会，是完全统一监管的成本最低的替代方案。所以，蓝皮书的近期监管计划是通过强化或者创设协调机构来尽快实现紧要的改革目标。近期目标中建议：在不改变现有监管权力体制的前提下，增强总统金融市场工作组的协调功能；新设抵押贷款创设委员会，设置抵押贷款业务的最低资格标准；扩大美联储流动性救助渠道，将救助对象扩大到非存款金融机构(如投资银行等)，同时美联储应有权对这些机构进行现场检查及采取其他必要的措施。中期目标•中期建议的主要目标是消除目前美国监管体系中一些职能重复的部门，同时，更重要的是在现有的监管框架下进行革新，使之更适应金融业的发展需要。•包括：建议取消联邦储蓄机构牌照，将其纳入国民银行牌照体系；建议美联储代表联邦监管州立银行；将支付与结算系统纳入美联储监管范围；建立全国保险监管机构；合并期货与证券监管机构。•无论是近期目标还是中期目标，没有对美国金融监管做出根本性变革，真正迈向目标导向型监管的是保尔森的长期目标。远期目标•首先在地方政府层面，按照改革计划，各州保险业监管等职权将收归联邦机构统一负责，而州级机构对州注册银行的监管权利也将有所调整。为此，美国一些州的官员批评说，这项计划会侵犯地方管理权。•其次，监管机构内部也将出现分歧。尤其是计划中将美国证券交易委员会和商品期货交易委员会合并的内容引来最大争议，证券交易委员会对此表示赞同，商品期货交易委员会则强烈反对。美全面改革金融监管体系•美国东部时间2009年17日12：50（北京时间18日0：50），美国总统巴拉克·奥巴马公布了美国联邦政府制定的“金融白皮书”。这份长达88页的方案从机构、市场、消费者保护和国际合作等多个角度，对美国金融监管做出了较为彻底的重制，其中包括将美联储打造成为“系统风险监管者”、设立全新的消费者金融保护机构（ConsumerFinancialProtectionAgency）监管金融消费产品以及对对冲基金和私募基金实施监管。•奥巴马表示，他本人始终对于自由的金融市场抱有强烈的信心，出台“大萧条”以来最大规模监管体系改革计划，就是为了能够在防止不健康市场行为泛滥的同时，激励金融创新。上述调整将有利于改变美国金融监管体系的落后现状，并修补引发本次大规模金融危机的体系漏洞。主要的改革内容•一、美联储几十年来最大职权调整•根据计划，美联储将被赋予权力来监管美国规模最大、最具系统关联性的“一类金融控股公司”，而这些可能对整个系统构成威胁的机构本身，也将因此在资本金和流动性方面面临更高的要求。此外，美联储还首次肩负起对美国市场上对冲基金和私募基金实施监管的责任。对于美联储来说，获得上述监管权力意味着其成为改革后美国金融监管体系中的系统风险监管者，这也是该机构职权在过去几十年中所经历的最大变动。•二、在消费者保护方面，将创立一个新的消费者金融保护机构，负责制定和推行诸如抵押贷款和信用卡等方面的消费者保护法规；计划还给予美国联邦政府应对未来危机的新工具，其中包括接管具有系统重要性的大型金融公司的权力。•三、而在银行业监管方面，将撤销储蓄管理局（Offi