美国金融监管体系改革与启示

美国金融监管体系改革与启示目录对中国金融监管的启示美国金融监管改革的主要内容美国金融监管体系的改革美国金融监管体系的演进美国金融监管体系的演进•一、较少管制的自由竞争时期（20世纪30年代以前）•美国第一银行关于金融管理的尝试（1791－1881年）•美国第二银行关于金融管理的再次尝试（1817－1836年）•自由银行体制（1836－1863年）•双轨银行体制•联邦储备体系的建立美联储联邦储备体系的组织结构资料来源：万红（1987）：《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，第36页。•二、安全优先的金融管制时期（20世纪30年代-70年代）•（一）金融管制的立法措施•银行业立法•1.《1933年银行法》（格拉斯-斯蒂格尔法）•2.《1935年银行法》•证券业的立法•1.《1933年证券法》•2.《1934年证券交易法》•3.《1938年曼罗尼法》•4.《1939年信托契约法》联邦证券交易委员会的组织结构•（二）住房金融的立法管制•1.《1932年联邦住房贷款银行法》•2.《1934年国民住房法》联邦住房贷款体系•三、效率优先的放松管制时期（20世纪70年代-80年代末）•20世纪70年代，美国陷入“滞胀”危机，新经济自由主义重振旗鼓，并开始影响政府的经济政策。•一方面，持续的高通货膨胀使市场利率上升，而银行受Q条例的限制无法提高利率，导致大量资金流向金融市场，甚至产生了“脱媒”现象，银行利润急剧下降；另一方面，布雷顿森林体系的解体给美国经济、金融带来了巨大的冲击，美国在国际金融领域的优势地位被打破，面临着银行业的国际化竞争。美国金融监管体系的改革•改革前的美国金融监管体系•“双重多头”监管•由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责监管保险经营和销售•联邦储备委员会（FED）作为美国的中央银行，对联邦银行和州银行行使广泛的监管权。1999年《金融服务现代化法案》赋予联邦储备委员会监管金融控股公司的权力，同时并没有限制或废除其对银行直接行使监管的权力。•货币监理署负责审批银行申请，批准分支机构的设立及银行的合并，制定有关的管理法规并监督执行，查处违法行为并有权吊销执照。但货币监理署无权管理州注册的银行。•联邦存款保险公司通过经营商业银行存款保险业务发挥监管职能。•联邦金融机构检查委员根据1978年《金融机构管理和利率控制法》创立。委员会是各监管机构的联合组织，由货币总监、联邦存款保险公司董事长、一位联储委员会委员、货币监理署署长和联邦信用合作社管理局董事长组成，负责“为金融的检查建立统一的原则和标准以及报告形式”，协调各机构之间的合作。•保险监督官协会由美国的50个州和哥伦比亚行政区以及4个美属准州的保险监督官组成，其职能是协助州保险监管者履行职责，同时达到保护消费者利益、促进市场竞争等保险监管的目标。•证券交易委员会根据1934年《证券交易法》而设立，是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，是美国证券行业的最高机构。SEC具有准立法权、准司法权、独立执法权。美国所有的证券发行无论以何种形式出现都必须在委员会注册；所有证券交易所都在委员会监管之下；所有投资公司、投资顾问、柜台交易经纪人、做市商及所有在投资领域里从事经营的机构和个人都必须接受委员会监管。各州监管当局对在本州注册的金融机构进行监管。美国金融监管框架图联邦层级的监管证券交易委员会（SEC）联邦储备委员会(FED)货币监理署（OCC）联邦存款保险公司（FDIC）保险监督官协会（NAIC）证券业银行业保险业州监管当局美国金融监管改革的主要内容2009年6月17日奥巴马公布金融监管新政•方案出台–奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础：重建金融监管》（以下简称《金融监管改革》）的改革方案。这一改革方案反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的新认识，在一定程度上昭示了全球金融监管体系发展的理念与趋势。–《金融监管改革》方案涉及金融业的各个领域，包括金融机构、金融市场、金融产品以及投资者和消费者等，堪称“大萧条”以来美国最为雄心勃勃的金融监管改革计划。•强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念–从金融市场看，原先注重场内市场的监管，对场外市场（OTC）关注不多，场外市场主要依靠行业自律。《金融监管改革》方案强调场内场外的监管全覆盖，以弥补市场中存在的监管漏洞。–从金融机构看，改革方案扩展了金融监管覆盖的机构范围，力图消灭监管中存在的死角。如要求所有对冲基金的管理人都在证券交易委员会（SEC）登记注册；要求所有参与OTC交易的金融机构除满足规定的资本金外，其出售和持有金融衍生品的头寸也要受到限制。–从金融产品和服务看，《金融监管改革》方案强化了对资产支持证券（ABS）和其他金融衍生产品的监管。改革后，所有金融衍生产品交易都要按规定保存记录并定期汇报。另外，该方案还要求所有的标准化金融衍生品产品服务需要在透明且接受监管的场所完成，并在监管之下进行集中清算。•加强对具有“系统重要性”金融机构的监管–改革方案赋权美联储来监管规模较大、关联较深的以商业银行和投资银行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业，并通过维持较高的资本充足率，限制高风险投资和过多提高杠杆率等措施，维护金融市场的稳定。–对于美联储来说，获得上述监管权力意味着其成为改革后美国金融监管体系中的系统性风险监管者，美联储可以以系统性风险监管为由，将其监管范围扩大到金融系统的任何角落，其作用和权威将大大得到加强。•着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题–改革方案提出应该设立一个由财政部主管的，包括美国证券交易委员会（SEC）、美国商品期货交易委员会（CFTC）、联邦住房金融管理局（FHFA）及其他银行监管机构组成的金融服务监督理事会（FSOC），负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、鉴别系统性风险并向其他监管机构进行风险提示。–该理事会有权从任何金融机构处获得所需信息，并要求其他监管机构对其提示风险进行反应。–改革方案还赋予金融服务监督理事会（FSOC）监督、指导美联储进行监管的权利，以此形成监管机构之间的制衡框架。•构建更为完整的投资者和消费者保护体系–新成立一个独立的消费金融保护机构（CFPA），使消费者和投资者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害，该机构将拥有与其他监管机构同样的权力，包括制定规则、从事检查、实施罚款等惩戒措施。–从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。–加强对投资者的保护，促进退休证券投资计划，鼓励更多储蓄。•确立了政府在危机处理中的核心地位–改革方案提出应该赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。–当系统性金融机构发出破产信号时，美国政府有权将其收归国有并对其分解拍卖，以避免重蹈雷曼兄弟倒闭的覆辙。–改革方案要求事先为大型金融机构的倒闭提供一套成形的解决方案，使政府可以自主决定如何处理危机，避免产生市场的临时恐慌。同时，要求修改联邦紧急放贷条款，以增强美联储的危机反应能力。•提高国际监管标准并促进国际合作–改革方案对此做出了回应，表达了美国政府愿意加强国际金融组织对全球金融市场的联合监管，以及各主要国家之间的危机救援与互助的立场。–为此，改革方案共提出了11项具体举措，通过这些措施，美国可以继续巩固其在全球金融政策协调中的领导作用，并增强国内政策与G20共识间的一致性。对中国金融监管的启示•启示一：加强房地产业的风险监管美国金融危机表明，房地产发展与金融存在紧密联系，金融支持在促进房地产发展的同时也为自己埋下不少不稳定因素，因而，中国金融安全监管体系对房地产业必须加强控制。一、金融机构对住房贷款信用风险监督二、金融部门对房地产开发商开发风险的监管金融机构对住房贷款信用风险监管一、严格审查住房消费者的还款能力、还款意愿二、必须警惕国内住房按揭贷款存在着潜在风险三、翻查房贷者还款记录，关注其还款能力，降低违约风险四、监管机构要注意与商业银行进行沟通，信息传递，以及时进行风险提示。对房地产开发商开发风险的监管•现状：我国房地产行业开发主要依靠借贷银行资金，对银行的依赖程度较大，我国融资渠道单一，一旦出现资金断链的现象，房地产开发商将由于自有资金少而无法偿还资金，银行承担着房地产开发商的开发风险•监管：1.提高房地产金融市场化程度,创新和拓宽房地产贷款方式,如寻求与大企业的合作,寻求民间资金2.完善法律法规,以保障融资渠道的拓展3.金融产品创新启示二：金融创新与金融监管协调发展我国金融创新起步晚，层次低，金融市场衍生产品的种类少，金融服务相对缺乏，金融体系不够完善。随着美国次贷危机的爆发，暴露出了金融创新和金融监管之间的深层矛盾。存在的问题：1.急于金融创新(金融自由化改革),金融监管滞后于金融创新2.金融创新导致金融监管主体的重叠和缺位并存。有些新业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务3.金融创新产品的出现,多渠道地分散商业银行金融风险,因此,一些商业银行在发放房地产贷款时追求扩大利益,从而降低了谨慎度4.金融创新不断涌现,模糊了行业间的界限,使得原有的监管方式,调节范围不适应吸取国外发达国家金融创新的经验教训,金融创新要建立在金融监管体系相匹配的条件下,发展衍生金融工具时，一定要使其在监管能力范围之内适时调整金融监管以适应金融创新的不断发展成为金融监管的迫切任务。金融监管当局在制定金融机构稳定性指标和有关措施时，要面向未来，考虑到未来金融市场发展要建立金融监管的预警体系，加强对金融安全性的监测，保证金融体系的稳健运行加强对金融风险的控制，包括利率制度，信用制度，商业银行风险的控制等各方面。启示三：积极主动的金融监管★我国在监管过程中还存在着理念问题：1.监管的内容过多过细，但基本上是行政式和保姆式监管；2.检查多，但效果却不明显；3.尚未调动其监管机构自查的积极性。★目前，我国金融监管实行的是银监会、证监会和保监会三大分业监管制度，虽然分业监管符合我国金融发展的现状，但监管依然缺乏效率。美国素来标榜自己是自由市场经济，但次贷危机的历程告诉我们，放任市场的发展是危险的，在金融危机爆发的时候，最后还是需要政府救市。放任市场发展与政府加强监控之间，我们应选择进行积极主动的金融监管，在引导金融创新的同时，必须有效地实施金融监管，如加强金融机构透明化程度等，对资产泡沫及时防范并察觉。启示四：加强对信用评级机构的监管现状：我国自1997年开始确定中国诚信证券评估有限公司等9家机构具备企业债券资信评级资格，并明确规定企业债券发行主体在发债前，必须经人民银行总行认可的企业债券信用评级机构进行信用评级。目前已有一些规模较大的评级公司着手对银行、证券公司等机构进行自主评级。存在的问题:我国的信用评级机构一直处于多头管理状态,监管标准就不统一,容易出现“各自为政、政出多门”监管差别化的现象,各评级机构之间的恶性竞争,直接影响到信用评级业务的公正、客观以及信用评级机构的可信度与权威性一、确立独立统一的监管机构应该确立以人民银行监管为核心,会同其他监管主体制定监管标准,对评级机构实施集中统一监管二、完善信用评级机构的认可制度三、加快立法程序,规范信用评级市场秩序加快立法程序应成为规范我国信用评级市场秩序的当务之急，我国有关信用评级的法律法规可以根据美国针对信用评级行业监管的经验和教训得到不少