搜索
巴塞尔新资本协议系列研究报告之一金融风险监管框架发展中的巴塞尔新资本协议：演变与趋势巴曙松（北京大学中国经济研究中心博士后研究员、中山大学岭南学院金融系教授）考察金融风险监管框架的演变轨迹和发展趋势，可以有不同的角度。其中，以巴塞尔资本协议为代表的一系列具有国际影响力的金融监管原则为分析的切入点，是一个相对简便的方式。本文以巴塞尔新资本协议草案的发布为出发点，探讨巴塞尔新资本协议演变的基本轨迹、推动这些演变的基本力量以及由此体现出全球金融风险监管框架的演变趋势，进而分析巴塞尔新资本协议草案中体现的金融风险监管的基本思路和原则。2001年1月16日，巴塞尔银行监管委员会发布了新的巴塞尔资本协议的征求意见稿，这份新的资本协议框架是以1999年6月该委员会提出的新的资本协议框架为基础修订的，它比较全面地阐述了即将在全球银行业推行的新的资本充足协议的基本原则。尽管这个重要的协议在全球范围内广泛征求了金融机构和监管机构的意见，并且还打算在2004年正式实施，但是，基于这个新的框架协议对于全球金融业的深远影响和实施过程中的复杂性，巴塞尔委员会主动宣布推迟一年实施。尽管在当前征求意见的阶段，这个新的资本协议框架还会有不同程度的修订，但是，其基本的监管原则和监管框架则会保持一致性。1988年的巴塞尔资本协议曾被认为是国际银行业风险管理的“神圣条约”。最新发布的新资本协议框架，则可以说是当今国际金融环境下银行风险管理的又一国际范本，其最终形成和实施必然会对全球银行业产生深远的影响。巴塞尔委员会资本协议产生至今已经有过三个版本。新版本与最初版本相比，可以清晰地反映出国际银行业风险管理的新进展。一全球金融风险监管框架演变的现实推动力2001年的新资本协议草案较之1988年的巴塞尔协议更为复杂、全面，这实际上是金融市场发展的客观反映，也满足了银行界对于风险更敏感的风险监管框架（theneedforamorerisk-sensitiveframework）的需要。巴塞尔委员会主席WilliamJMaDonough指出，新的资本协议框架将使资本充足的监管要求能够更为准确反映银行经营的风险状况，为银行和金融监管当局提供更多的衡量资本充足的可供选择的方法，从而使巴塞尔委员会的资本充足框架具有更大的灵活性来适应金融体系的变化，以便更准确及时地反映银行经营活动中的实际风险水平及其所需要配置的资本水平，进而促进金融体系的平稳健康发展。目前看来，金融体系的迅速发展和金融全球化已经成为推动全球金融风险管理发展的现实原因和直接动力从全球范围内来看，经济金融环境的剧烈变化迅速改变了银行的经营环境，加大了银行的经营风险，同时经济金融的全球化直接推动了全球范围内银行监管和风险管理原则和框架的整合与统一，并且促使这些原则和框架要及时根据经济金融环境的变迁进行调整。如何使监管原则更为灵敏地反映银行经营环境的变化、使得银行的风险监控始终对金融市场的风险变动保持高度的敏感，越来越成为全球银行业关注的重大问题。历史地看，本世纪70年代以来，放松管制成为全球银行监管的普遍趋势；与这一趋势相伴而行的，是全球经济一体化的趋势不断加强，金融领域的创新活动日渐活跃。管制的放松和金融创新的活跃推动了金融市场的快速发展，使得银行竞争日趋激烈，银行经营风险明显加大，促使各国金融监管当局不断探索建立新的经济环境下的金融监管方式，以维护金融市场中银行体系的稳定。同时，伴随着跨国资本流动规模的不断扩大，跨国银行的业务迅速扩大，于是，银行危机的传染的可能性增大，各国监管方式上的差异也增大了监管跨国银行的难度，于是，建立适应新的国际环境的、统一的国际银行监管原则和风险管理框架的问题被提上了议事日程。确实，纵观全球金融业的发展，银行业的发展和创新的步伐却从未停止过。在技术进步、金融创新、同业竞争的推动下，国际银行业不断推陈出新，业务品种不断涌现，金融衍生产品大量使用，数据模型运用得越来越广泛，复杂程度越来越高，信用风险以外的多种风险诱发了国际银行业中多起重大银行倒闭和巨额亏损事件。特别是亚洲金融危机的爆发和危机的蔓延所引发的金融动荡，使得金融监管当局和国际银行业迫切地感到重新修订现行的国际金融监管标准已刻不容缓。从金融发展历史看，1974年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭促使银行监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面。1975年2月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表聚会瑞士巴塞尔，商讨成立了巴塞尔银行监管委员会（TheBasleCommitteeOnBankingSupervision）。巴塞尔委员会的成立，是适应金融全球化的内在需要，为国际银行业的监管问题提供一个讨论场所和合作的舞台。尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权：其文件从不具备、亦从未试图具备任何法律效力；其虽鼓励采用共同的方法和标准，但却也并不强求成员国在监管技术上的一致性。但是，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，因而这些原则在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则。巴塞尔委员会在开展工作中始终遵循着两项基本原则：（1）没有任何境外银行机构可以逃避监管；（2）监管必须是充分有效的。巴塞尔委员会成立以来发布的许多监管原则和建议，基本上体现了这两个重要的基本原则，并且也使得这两个基本原则得到愈来愈广泛的认同。二巴塞尔协议所具有的习惯国际经济法的法律特性正是由于巴塞尔委员会发布的一系列原则的广泛影响，在一定意义上可以说，巴塞尔委员会的阶段性成果成为国际银行监管框架和风险管理原则发展与演变的重要标志之一；既是一定时期内国际银行业风险管理经验教训的总结，同时也代表着银行业监管原则的发展趋势。从法律意义上说，巴塞尔协议实际上具有习惯国际经济法的法律特性。二战后，国际经济活动和全球化的迅速发展，推动全球经济金融联系日趋紧密，在各国国内经济立法、国际经济条约（包括双边条约和多边条约）实践、国际组织如WTO、IMF的累积性实践等大量的国家实践中，逐步形成一些国际习惯规则，这就是所谓习惯国际法。其理论界定为主要指调整国家之间在国际经济交往中形成的具有显著经济特征的经济关系的习惯性原则、规则。理论上说，习惯国际经济法的产生需要同时具备国家实践和法律确信这两个条件。但随着国际经济的不断发展，对国家实践的广泛性，一致性和恒久性要求已经降低，使习惯国际经济法的形成相对容易了一些。这一点在巴塞尔协议及其演变中表现得比较明显，巴塞尔银行监管委员会借助国际监管合作与协调的推动力，依靠巴塞尔委员会内部所表现的实践的集中性形成国际银行监管惯例形成的时效就相对较短，在短短数十年之内就在全球金融风险监管框架中占据了相当大的影响力。从发展历程看，国际金融风险监管惯例实际上大多源于发达金融国家的金融立法和监管实践，其内容在于规范国际金融行为并指导政府金融主管当局的行为，有很强公法性质。从这个意义上说，巴塞尔银行监管委员会发布的一系列原则实际上就具有习惯国际经济法的明显特征。在巴塞尔委员会提出的众多监管原则中，1988年的巴塞尔协议是影响最大、也是国际银行业风险监管最有代表性的监管准则之一，期间发布的许多监管原则大多是对这个监管原则的补充和完善；巴塞尔委员会2001年1月颁布的新资本协议框架，主要是试图在全面继承以1988年巴塞尔协议为代表的一系列监管原则的成果的基础上，着手从单一的资本充足协议约束，转向依靠最低资本充足比率、外部监管和市场约束等三个方面的共同约束。因此，比较1988年的巴塞尔协议与2001年新资本协议框架的主要内容，就基本上能够比较清晰地勾勒出国际银行业风险管理的基本发展趋势。巴塞尔委员会是1974年由西方十国集团的中央银行行长倡议建立的，值得指出的是，20世纪80年代拉美的债务危机对西方商业银行产生了巨大冲击，促使银行监管理念发生了重大变化，传统的以资产大小为实力象征的观念受到挑战，取而代之的是“资本是上帝”的新理念，1988年巴塞尔委员会正式颁布实施的巴塞尔资本协议便是在这种氛围下出笼的，2001年发布的巴塞尔自资本协议草案就是在这个协议的基础上进行的完善和修订。三1988年巴塞尔委员会资本协议的形成及其演变（一）1988年巴塞尔协议的形成[/face]1988年巴塞尔协议，就是规定银行资本充足率的《统一资本计量与资本标准的国际协议》（InternationalConvergenceofCapitalMeasurementandCapitalStandards，1988年颁布）。在推进全球银行监管的一致化和可操作行方面，巴塞尔协议可以说具有划时代的意义。从当时的经济金融环境看，在80年代初的国际银行业，由于受债务危机影响，信用风险给国际银行业带来了相当大的损失，银行普遍开始注重对信用风险的防范与管理。具体来说，巴塞尔协议在国际银行界建立了一套国际通用的、以加权方式衡量表内与表外风险的资本充足率标准，极大地影响了国际银行监管和风险管理的进程。巴塞尔协议发布以后，其国际影响力不断扩大，巴塞尔委员会也不断根据市场环境的变化对这一协议进行了一些调整（如1996年推出的《资本协议关于市场风险的补充规定》），使得巴塞尔协议及其相关文件成为影响最为广泛的国际性监管原则之一。即使是在强调全面风险管理的今天，信用风险依然是导致银行经营问题的主要原因，这也相应奠定了巴塞尔协议的基础性地位。从具体内容看，制定于1988年的巴塞尔协议，主要在于就银行的资本与风险资产的比率确定国际认可的计算方法和计算标准，促进除国际银行业开展公平竞争。1988年的巴塞尔协议的主要界定了银行资本的组成，规定核心资本应占整个资本的50%，附属资本不应超过资本总额的50%。同时，对不同资产分别给予不同的风险权数，在考核风险资产规模的基础上，要求1992年底从事国际业务的银行资本与加权风险资产的比例必须达到8%(其中核心资本不低于4%)的目标。（二）1988年巴塞尔协议的主要特点从国际银行业风险管理的角度看，1988年的巴塞尔协议具有明显的特点：1突出强调了资本充足率的标准和意义国际上曾发生过多起商业银行在经营过程中由于资本金不足且又承担了过高经营风险而导致资不抵债、不得不破产清盘或伸手求助于政府的案例，最终使广大存款人受害，甚至产生无力偿债的连锁效应而危害整个经济。从这个意义上说，巴塞尔委员会突出强调了资本充足率在银行风险管理中的重要意义。在现实的银行经营活动中，资本充足率的高低代表着商业银行应付金融风险能力的高低，而金融风险在市场经济的多变环境中是客观存在的，在经济全球化和科技快速进步的进程中是不易准确预测的。资本金的多少，决定了银行的实力和支付、清偿能力，它不仅可以保证银行经营活动的正常运行，而且可以应付偶发性资金短缺，从而维护存款人的正当利益和公众对银行的信心。另外，一家好的银行不仅要谋求自我发展，更要有充分的自我约束，而资本充足率正是这种约束，即一定规模的资本金只能经营一定规模的业务量。市场经济中有许多企业正是由于过度谋求发展，承担了过大的风险而失败的。银行与一般的工商企业不同，直接涉及公众利益，出现支付风险会在社会上产生广泛的连锁反应，对经济的危害性极大。因此，对银行业进行资本金方面的而谨慎经营的约束比其他行业要更为严格。通过强调资本充足率，1988年的巴塞尔协议使得全球银行经营从注重规模转向注重资本、资产质量等因素。2.确立了全球统一的银行风险管理标准1988年的巴塞尔协议统一了对资本组成的认识，同时根据资产负债表上不同种类资产以及表外业务项目确定了不同的风险权数，并规定了资本与风险资产的目标比率，这就为国际社会衡量国际银行业的风险暴露状况提供了统一的标准。世界上一些大的信用评投机构已经普遍使用巴塞尔协议的标准来审定对国际银行业的信用评级。统一标准的确定增强了国际银行业风险管理的自律意识，并促使其风险管理朝国际统一的方向努力;同时，巴塞尔协议的正式出台标志着西方银行资产负债管理理论和风险管理理论的完善与统一。3．强调国家风险对银行信用风险的重要影响。1988年的巴塞尔协议在衡量银行信