宋才发WTO规则与中国旅游服务业的发展及保护

1宋才发：WTO规则与中国旅游服务业的发展及保护WTO规则与中国旅游服务业的发展及保护宋才发（中央民族大学法学院，北京100081）摘要WTO规则中有关旅游服务贸易协定，将旅游及相关范围界定为旅馆提供的住宿、餐饮业及相关的服务、旅行社和导游服务等。国际旅游服务业是国际服务贸易的重要组成部分，中国政府在“入世”时对我国旅游服务业的开放作出了承诺。旅游是公民的一种基本的权利，全面建设小康社会推动了中国旅游服务业的快速发展。中国旅游企业只有始终把服务质量放在第一位，才能创造出旅游服务行业的优质品牌。关键词WTO规则；服务贸易；旅游服务业；入世承诺；开放发展一旅游是公民的一种基本的权利。作为定义，旅游是因非定居者的暂时居住而引起的现象和关系的总和。这些旅行者的活动不会导致长期定居，并且是不以任何赚钱为目的的活动。旅游是法律赋予的公民的一项基本权利，而且是人权的重要组成部分。世界旅游组织1980年的《马尼拉世界旅游宣言》明确规定，作为人的基本权利，世界各国政府及其地方政府，应当创造条件努力满足其实现，人类个人所从业的单位也应当提供条件满足。1982年为了进一步实施《马尼拉世界旅游宣言》所形成的《阿卡尔普尔科文件》，就规定了旅游作为人的基本权利的有关内容，譬如“为人人能享有旅行和度假的权利，必须呈现必要的国家间的团结，以在将来达到一种均衡的形式，满足各阶层人民尤其是最卑微阶层人民的权利”；“休息的权利正如工作的权利一样，必须得到确认而成为人类幸福的一种基本权利”[1](P23)。这种基本权利随着人类社会发展进步以及WTO组织成员的增多,会得到越来越充分的保障和实现。它包括同代内，因不同国家、地区（地域）社会经济的差异，一部分未具备出游条件的人会随着经济生活的改善而成为旅游者；不能出游时，他们也能够有旅游的渴望或者动机等心理行为。同一个人，在条件越来越好的条件下，旅游的距离会越来越远、旅游的次数会越来越多，人类社会的整体旅游活动会越来越强劲。所以各国普遍公认，旅游服务产业是“永远的朝阳产业”。WTO规则中有关旅游服务贸易的规定。WTO组织提出了以部门为中心的服务贸易分类方法，将整个服务贸易共分为12大类、150个行业，每个行业都有子行业。其中第九类为“旅游及相关服务”，指旅馆、饭店提供的住宿、餐饮服务、膳食服务及相关的服务；旅行社及导游服务。《服务贸易总协定》（GATS）是迄今为止第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边规则，是一个关于国际服务贸易多边化和自由化的总体框架性法律文件；也是服务贸易自由化的基石和里程碑，因为它第一次将服务贸易的自由化从体制上加以规范。GATS将旅游及相关范围界定为旅馆提供的住宿、餐饮业及相关的服务、旅行社和导游服务作者简介宋才发（1953—），男，湖北武穴人，法学博士。中央民族大学科研处处长兼学校“211工程”办公室主任、法学院教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授、博士生导师，重点学科带头人、省部级有突出贡献的中青年专家、享受国务院政府特殊津贴专家，从事法学研究。本课题为国家“211”工程“十五”建设重点项目，教重办[2002]第2号；国家民委2002年重点项目，民委发[2002]127号。2等。GATS将旅游服务的主要原则规定为两类：一是规定一般性义务，即每一个缔约方均需遵守的纪律，如最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家的更多参与原则、国内法原则；二是规定每个缔约方都需经谈判作出具体承诺，如市场准入原则和国民待遇原则。根据国际服务贸易分类表，“与旅游有关的服务”名下又分4个子部门，即（103）宾馆与饭店（包括供应饭菜）、（104）旅行社及旅游经纪人服务社、（105）导游服务、（106）其他。与商品贸易相比较，国际间的服务交换无论采取什么形式，它都伴随着人员、资本、信息等生产要素的跨国流动，并且这种生产要素的流动是服务贸易实现的重要条件，融于服务交换过程之中，而不像国际间的商品交换那样是生产要素流动的替代物。自第二次世界大战以来，旅游服务业的发展速度超过了世界经济中的许多部门，成为蓬勃发展的行业。据统计1970年以来，国际旅游服务业已成为仅次于石油和钢铁工业的第三大产业。出国旅游人数从1980年的2.85亿人次增加到1985年的3.25亿人次。同期旅游收入从925亿美元提高到1048亿美元。1999年世界旅游收入达5800亿美元[2](P291—292)。中国国际旅游服务业的基本状况。旅游作为一种社会经济现象，是在社会三次大分工之后出现的，在我国规模化、产业化的现代旅游则是在20世纪50年代萌发的。1978年邓小平提出要发展中国的旅游服务业，并且提出把优先发展国际旅游作为重要目标。经过随后20多年的努力，我国旅游服务业已成为国民经济中的重要产业。譬如，1978年我国旅游服务贸易总收入只有2.63亿美元，到1999年我国旅游服务贸易总收入就上升到140.99亿美元。1984年我国政府将旅游业正式纳入国民经济和社会发展的总体规划之中，后来又把旅游服务业列入第三产业优先发展的第一序列。旅游服务贸易总是与国家的经济发展、社会安定联系在一起的，我国国民经济持续稳定地增长是旅游服务贸易快速发展的基础。旅游服务贸易的发展也促进了我国产业结构的调整。我国目前基本上处于从传统的二元型产业结构向发展型产业结构过渡，而工业化国家目前已基本上处于现代型产业结构，服务业占国内生产总值（GDP）的比重普遍超过50%。服务业属于资源占用量少、投资见效快、劳动力吸收容量大的产业，已经成为世界各国国民经济发展的重要部门。1999年到中国旅游的海外游客达到7279.56亿人次,中国已成为全球第五大旅游目的地,旅游服务贸易外汇收入141亿美元，排在世界第七位。改革开放20多年来，我国旅游服务业共吸收外资200多亿美元，其中绝大多数外资投放在旅游宾馆饭店行业上面。截止1999年底，我国拥有涉外饭店7035家，其中合资饭店719家。据国家旅游局旅行社饭店管理司统计，我国旅游业的外资已达到700亿元。1992年国家批准成立的12个国家旅游度假区在建项目投资达26亿美元，其中有一半是外资，全国人工景点的总投资额达到700亿元，约有1/3引入外资，全国120多个大球场，总投资超过400亿元，也有一半是外资。改革开放前我国旅行社不到100家，基本上是由“中国旅行社”垄断经营全国的旅游业务。改革开放后旅行社由垄断转向市场经营，旅行社数量增至6000多家；1998年《中外合资旅行社试点暂行办法》公布，国家批准旅游局开始试办中外合资旅行社；我国饭店业共有100多家酒店接受外国酒店管理集团的管理[2]（P373—376）。中国旅游服务业对外开放的主要特点：（1）旅游开放的时间早。早在20世纪70年代末80年代初就对WTO协定附件中的“（103）宾馆与饭店”实行开放，譬如投资建设长城饭店、长安饭店等吸收外资最高、规模最大的第一批中外合资饭店。旅游业形成了点、线、面三位一体的开放格局。以景区（点）、度假区等“核心旅游产品”为“点”，以四个子部门为“线”，以四种不同交易方式交织的“组合旅游产品”为“面”，形成了由点连线再辐射到面的全方位、宽领域的开放格局。（3）外资进入我国旅游服务业的门槛低、总量大。（4）我国旅游服务业具有承受外来冲击的能力。（5）旅游服务业中公有制为主体，多种所有制并存。2000年在全国旅游饭店中，国有企业和集体企业占74.6%，外商投资企业占8%，其他企业占16.4%。2001年在国际旅游企业中，国有企业占60%，股份制企业占30%，其他类企业占10%；在国内旅行社中，基本上是国有企业、股份制企业及其他类型的企业三3分天下[3]（P50）。中国政府对旅游服务业开放的入世承诺。国际旅游服务业是国际服务贸易的重要组成部分，根据GATS的基本原则规定，一个国家的旅游批发商(旅行社)、饭店和其他一些旅游业相关的公司，可以在其他国家设立营业性机构；在饭店业方面，GATS有权利用其获得特许权、管理合同、技术服务协定、许可证和专利。外国公司可以在与本国公司和来自第三国的服务提供者相同的条件下出售他们的服务；他们有条件平等的得到政府政策鼓励和优惠；可以将自己的员工派往国外，并允许他们在那里留下来工作；他们将获得实行国际转让和经常性项目下的交易支付。旅游服务业是WTO组织中服务业开放承诺最多的一个部门，各成员方的承诺包括：不对到国外旅游设置新的限制；不对由国外业者拥有的或者经营的旅游机构实施限制；不对本国国民到国外旅游设立最高随带金额或兑换外币的限制，等等。依据WTO组织129个成员的承诺统计，有121个国家和地区承诺了旅游业对外开放。在旅行社旅游行业我国政府首次承诺对外开放，其市场准入和国民待遇等方面的规定是：在跨境交付、境外消费的市场准入方面，中国对于旅行社和旅游经营者没有限制；加入时符合条件的外国服务提供者，可以在我国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安开办中外合资旅行社，不迟于2003年1月1日允许外方控股；不迟于2003年12月31日允许设立外商独资旅行社（A、旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务；B、年全球年收入超过4000万美元）；合资旅行社、旅游经营者的注册资本不得少于400万元人民币；中国加入后3年内，注册资本不得少于250万人民币；加入后3年内，将允许外资拥有多数股权；加入6年内，将允许设立外资独资子公司，取消地域限制。除了“外方合资或独资旅行社不能经营中国公民出境旅游业务”这一条外，其他享受与我国国内企业相同的国民待遇。即是说合资或独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务，除此之外在国民待遇方面没有限制。[4]（P862—863）。我国规范旅游业的基本法还没有制定出来，现有的仅仅是国务院颁布的法规、规章，譬如《导游人员管理条例》、《旅游意外保险暂行规定》等，再就是各省、自治区、直辖市根据当地情况制定的一些地方性的法规。但总体说来，这些立法与我国社会主义市场经济法治的要求和WTO规则的要求还不太适应。我国必须尽快制定和出台《旅游法》，以便依法规范旅行社、饭店等旅游服务业的行为，明确规定我国旅游服务业发展的基本方针，交通基础设施的建设和旅游业发展应当采取的措施；而这些措施的实施，还必须包括鼓励国内、国外投资者从事此项服务的优惠政策，以及对旅游资源开发与保护的重大原则等。中国政府对饭店服务业开放的入世承诺。WTO组织在《服务贸易总协定》（GATS）中所倡导的相关原则，将进一步推动我国饭店服务业的市场化和对外开放。饭店服务业作为旅游服务业的重要组成部分，也是我国最早对外开放的服务性行业之一。从整体上看，我国饭店服务业已经呈现出全方位、多领域的开放格局。对照GATS对服务贸易的定义，我国饭店业的对外开放具体体现在如下几个方面：（1）在境外消费方面。我国对入境旅游已经基本上开放，中外合资饭店对入境旅游者的服务业已不存在任何限制。（2）在商业存在方面。我国法律目前不仅允许外商来华通过合资合作形式新建、改建旅游餐馆设施，还允许外商直接或间接地经营、管理饭店。我国对外国饭店管理集团进入中国市场没有任何限制，譬如国家旅游局发布的《饭店管理暂行办法》，对国外饭店管理公司进入中国市场没有设立任何门槛，甚至连一些一般适用于合资企业的审批程序都未作要求。就国民待遇原则来看，我国对合资、合作饭店实行高于本国同类企业的待遇，譬如部分进口设备和建筑装修材料享受进口环节增值税和关税减免，固定资产投资调节税为零税率，在经济特区享受15%的所得税优惠税率。（3）在自然人流动方面。与中国合资饭店签订合同的外国经理、专家、高级管理人员在中国获准提供服务。尤其是外国饭店管理集团可以以传授管理经验为由，人员自由进出中国市场，并且外国服务提供者的劳动收入、管理费收入减半缴纳所得税。中国是加入《服务贸易4总协定》的签字国，在积极加入WTO组织的过程中，我们依照GATS的原则，同诸多成员方就包括饭店在内的服务部门承诺具体开放进行了谈判。我国政府表示在加入WTO组织后将进一步扩大对饭店和餐馆业的开放