宋才发构建耕地占补平衡的法律保护机制

1宋才发：构建耕地占补平衡的法律保护机制构建耕地占补平衡的法律保护机制宋才发（中央民族大学法学院，北京100081）摘要国家进一步加大了对基本农田和耕地保护的力度。占补平衡是法律确定的一项耕地保护的基本制度，易地补充耕地要严格依据土地利用规划进行，土地整理是确保耕地数量与质量的基本前提，土地整理科学有序是实现生态系统平衡的关键举措，国家土地督察是耕地生产能力实现占补平衡的根本保障。耕地占补平衡工作取得了巨大的成就，《耕地占补平衡考核办法》对规范耕地占补平衡考核作了具体规定。关键词耕地保护；占补平衡；土地整理；土地督察我国人均耕地面积只有1.4亩，耕地保护形势十分严峻。根据国家“十一五”规划的要求和国务院第149次常务会议的决定，到2020年我国耕地面积保有量不得少于18亿亩。要在保障快速发展的城镇化、新农村建设和现代化建设各类建设用地需要的同时，确保18亿亩耕地红线不突破，当前务必构建耕地占补平衡的法律保护机制，通过土地整理和复垦的途径实现耕地生产能力的占补平衡。一国家进一步加大对基本农田和耕地保护的力度。根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为五种：（1）灌溉水田。指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。（2）望天田。指无灌溉设施主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。（3）水浇地。指水田、菜地以外有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地。（4）旱地。指无灌溉设施靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。（5）菜地。指常年种植蔬菜为主的耕地，包括大棚用地。基本农田是指高产优质的那一部分耕地，又是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。凡划入基本农田保护区的耕地都是基本农田，农民群众称它为“吃饭田”、“保命田”。国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积近50%，个别地方甚至高达90%。有些地方利用“以租代征”、“农村集体土地流转”等方式，擅自将农用地转为建设用地；有些地方不按照程序修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田；有些地方以村建设为名，将腾出的土地置换为城市建设用地；有些地方政府利用农民宅基地，与开发商联合进行房地产开发；有些地方政府违规分拆批地、越权批地，默许或者支持违法用地，甚至成为违法用地的主体[1]。现实情况说明，土地管理一旦失控，人均耕地面积1.4亩的保底数字必然突破。因此，除了严格执法加强查处力度外，还必须唤起全社会保护耕地的意识，让全社会共同进行耕地保护作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。2监督。有必要在全国建立基本农田和土地整理统一标识，以统一规范基本农田保护区和土地开发整理复垦项目标志牌设立。2007年12月10日国土资源部审议通过的基本农田标识，由红色衬托下的五星、绿色的田野和金黄的稻穗创意而成，蕴含着庄严国土上的基本农田，是确保国家粮食安全的重要基础，是保护和提高农业综合生产能力的主要载体。土地整理标识由土地整理后新农村建设的美丽画卷创意而成。整齐规范的耕地、茂密的树林、笔直通达的田间道路和沟渠以及排列整齐的房屋建设，蕴含着土地整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连、村集中”的景象。基本农田和土地整理标识为全国统一性标识，主要用于基本农田保护区标志牌、土地开发整理复垦项目标志牌，还可用于基本农田保护示范区标志界桩、农田水利设施（水闸、泵站、水渠）以及其他有关管理和宣传资料等。地方各级国土资源管理部门负责本行政区域内标识和标志牌的组织制作和监督；国土资源部将对各地标识使用和标志牌设立情况进行监督检查[2]。耕地占补平衡是法律确定的一项耕地保护的基本制度。《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”[3]（P1313）按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。国务院高度重视耕地保护工作，历来强调要实行最严格的土地管理制度。在这里“最严格”体现在如下四个方面：（1）必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度；（2）严格划定基本农田保护区；（3）必须严格执行耕地“占一补一”的规定；（4）严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中最重要的是贯彻执行耕地占补平衡制度。国土资源部《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》指出，耕地占补平衡是占用耕地单位必须履行的法定义务，是地方各级人民政府的重要职责，也是实现耕地总量动态平衡总目标的基础。做好耕地占补平衡工作的关键是要两手抓：一要严格执行土地用途管制制度，依据土地利用规划和计划，控制新增建设用地，尽可能不占用或者少占用耕地；二要严格执行占用耕地补偿制度，对确实需要占用耕地的建设项目，明确补充耕地责任单位，按照“占一补一”的原则落实补充耕地方案，切实做到耕地占补平衡。开垦耕地用于占补平衡的土地开发整理复垦项目，要严格按项目管理程序和规定进行管理，以保证补充耕地数量、质量及完成期限。凡利用新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理复垦项目新增加的耕地，不能用于建设项目的耕地占补平衡。多方筹集资金的土地开发整理复垦项目，应按资金渠道核算新增耕地面积，利用耕地开垦费新增加的耕地，才可用于建设项目的耕地占补平衡。易地补充耕地要严格依据土地利用规划进行。土地利用规划又称土地规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施。国民经济和社会发展规划以及规划地区的自然、社会经济条件，是土地利用规划的依据。土地利用规划是合理组织土地利用、协调各种用地关系的重要措施和手段。《土地管理法》第33条规定：“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”[4]（P1313）《耕地占补平衡考核办法》第11条规定：“通过实施土地开发整理项目补充的耕地数量，不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量。实施补充耕地的土地开发整理项目，应当与被占用的耕地等级相同或者高于被占用耕地的等级，按照占用耕地面积确定补充耕地面积；确实无法实现等级相同，难以保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并按照数量质量等级折算方法增加补充耕地面积。”[5]（20）易地补充耕地要符合生态环境保护的要求，指标应当在年度土地开发整理复垦计划分解时下达，或在实施易地补充耕地的过程中及时调整有关市、县年度计划，3使易地补充耕地与土地开发整理复垦计划相衔接。为使易地补充的耕地与建设占用的耕地质量相当，耕地开垦费应当按照建设项目所在地的标准收取。易地补充耕地项目的立项、实施、验收等，要按照国家和省(区、市)有关土地开发整理项目管理规定执行。易地补充耕地经验收合格后，由上级国土资源管理部门确认申请易地补充耕地市、县所取得的耕地补偿指标。当地土地行政主管部门要及时对补充耕地进行土地变更登记，依法确定土地使用权。补充耕地的利用要与农业结构调整结合起来，适应市场需求发展高效农业，使农民增收受益。为了实现占补平衡，新疆鼓励异地投资者来进行土地开发整理，落实自治区2008年新增耕地指标储备5万亩的目标及“十一五”期间自治区耕地保有量392.67万公顷的目标，《新疆维吾尔自治区异地补充耕地管理暂行办法》于2008年1月1日起正式实施。《暂行办法》规定，实行异地补充耕地非农业建设项目的用地单位和个人，应当将补充耕地资金足额列入工程预算，按照规定交纳耕地开垦费，由建设项目所在地的县(市）国土资源管理局与接受耕地开垦费的县（市）国土资源管理局签订异地补充耕地协议；异地补充的耕地应当与补占用的耕地等级相同或者略高于被占用耕地的等级，按照所占用耕地面积确定补充耕地面积；确实无法实现等级相同、难于保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并且按照《补充耕地数量质量按等级折算系数表》确定应当补充耕地的面积；异地补充耕地方案计划使用新增耕地指标储备库中耕地的，应当提供自治区国土资源主管部门会同有关部门验收合格准予入库的文件；耕地开垦费应当根据自治区价格主管部门和财政部门的规定，按照建设项目所在地的标准收缴。国土资源部门必须对纳入年度考核范围的异地补充耕地项目进行考核，对挂钩的土地开发整理项目的立项文件、设计、验收报告、补充耕地资金交纳凭证进行检查，并对补充耕地进行实地核查；补充耕地的实地核查工作应当与当地开发整理项目的竣工验收、土地变更调查工作相结合[6]。新疆还把盐碱地的整治与此结合起来进行，近千万亩盐碱地将得到有效治理，此举可以增加耕地82.8万亩，新增耕地率达到9%以上，还可以有效地改善生态环境，促进农民增加收入。青海省湟中县是一个拥有47万人口的农业大县，但人均耕地仅有2.2亩。由于受地理、气候等条件限制，经济、社会发展相对滞后，群众受文化教育程度较低，对土地收入的依赖程度较高。随着人口和经济的不断增长，非生产用地日益加大，土地资源的紧缺影响着农业的稳定生产。为缓解人地矛盾、提高耕地产出效益，湟中县从2004年开始积极争取农业综合开发项目，大力开展治理中低产田改造工作，投资近5000万元实施7个项目，使近9万亩中低产田得到改造。项目实施后效果良好，让广大农民切实得到了实惠，新增粮食363.36万公斤，农民新增总收入672.08万元[7]。《耕地占补平衡考核办法》对规范耕地占补平衡考核作了具体规定。《考核办法》所称的耕地占补平衡考核，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。县级以上地方国土资源管理部门负责本行政区域内耕地占补平衡的考核工作；国土资源部负责全国耕地占补平衡的考核工作。经依法批准的非农业建设用地，按照补充耕地方案的实施计划需在考核年度内完成补充耕地义务的，列入年度耕地占补平衡的考核范围。耕地占补平衡考核以建设用地项目为单位进行，主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。前款规定的建设用地项目，包括能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址建设项目用地和城市、村庄、集镇分批次建设用地。《考核办法》规定的补充耕地的责任单位是：(1)单独选址建设项目用地，由建设单位自行补充耕地的，建设单位为补充耕地的责任单位；(2)城市分批次建设用地，所在市、县人民政府为补充耕地的责任单位；(3)村庄、集镇分批次建设用地，所涉及的农村集体经济组织为补充耕地的责任单位；(4)因没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，由收取耕地开垦费的地方人民政府或者有关部门代为履行补充耕地义务的，有关地方人民政府或者部门为补充耕地的责任单位；(5)因耕地后备资源匮乏经省、自治区、直辖市国土资源管理部门统一安4排，通过收取耕地开垦费方式