宋才发民族地区城市化过程中农民土地权益保障问题再探讨

1宋才发：民族地区城市化过程中农民土地权益保障问题再探讨民族地区城市化过程中农民土地权益保障问题再探讨宋才发（中央民族大学法学院，北京100081）摘要城市化是乡村向城市转变的一种嬗变过程，民族地区经济社会发展仰赖于城市化发展的进程。民族地区城市化建设用地膨胀导致大量农地转化为非农用地，农民土地使用权的丧失造成失地农民权利的缺失。农民土地权益是以承包经营权体现的一束权利，农民土地权益的实质是生存权和发展权。保护民族地区农民土地权益是对人权的根本保障，是破解“三农”问题的起点，是构建和谐社会的重要基础，更是巩固民族团结的必由之路。关键词民族地区；城市化建设；土地权益；法律保障城市化不仅是物质文明进步的象征，而且是精神文明前进的动力，是推动经济社会现代化的重要因素。21世纪被人们称之为城市化的世纪，民族地区经济社会的发展和进步离不开城市化。但是民族地区的城市化有其本身的特殊性和艰巨性，在城市化过程中尤其要妥善地处理好农民土地权益的保障问题。关于这个问题我在《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》一书中作过一些粗浅地探讨。但是，我在主持教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》和国家“985工程”二期重点建设项目《民族自治地方政府自治权研究》的过程中，发现民族地区农民土地权益保障问题仍然没有得到根本解决，本文拟就这个问题进行一些再探讨。一城市化是乡村向城市转变的一种嬗变过程。城市化是由社会生产力的变化所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程，突出地表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程。城市化不仅仅是人口在地域空间单纯的移动问题，也不仅仅是居住区向城市汇聚的过程，更重要的是乡村传统封闭的文化向城市现代开放文化的转变，以及人们生产方式、生活方式趋向按照城市的存在方式、运行方式去发展的过程。城市对于经济社会发展的巨大作用，主要源于城市所具有的聚集功能和扩散功能。城市聚集了一定地域内的主要生产要素、经济要素和其他社会要素。在当代更是聚集了信息、装备、科学技术知识以及高水平的人才。这种聚集使得城市区域的外部成本低廉、生产增长迅速、经济实力增强，生活质量提高。于是城市具有了极强的对外吸引力，成为一定地域内的市场中心、信息中心、经济中心和其他社会要素中心。聚集在城市的各种要素，经过加工、改造向城外扩散、传播，从而带动周围地区经济社会的发展。在经济发达国家，绝大多数人口居住在城市，经济增长和技术创新业主要来自于城市。在发展中国家，城市人口虽然只占总人口的1/3左右，但是创造的GDP却占整个国家的60%以上。城市是人类文明和进步的标志，现代经济在某种意义上来讲就是城市经济。因此，城市化不仅仅是物质文明进步的表现，也是精神文明前进的作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。2动力，是推动经济社会现代化的极为重要的因素。民族地区经济社会发展仰赖于城市化的进程。城市化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明和进步不可逾越的历史阶段。概括地说，城市化过程主要包含如下四个方面的内容：（1）城市化是人口和劳动力向城市转移的过程，城市人口的比重是城市化水平的重要指标；（2）城市化是第二、第三产业在城市聚集发展的过程，非农产业在一定区域的聚集是城市化的本质和动力；（3）城市化是新的城市地域、城市景观的涌现以及基础设施的改善过程；（4）城市化是城市文明、城市意识、城市生活方式等的形成和传播的过程。着力推进西部民族地区城市化进程，是西部大开发战略的重要组成部分。目前民族地区城市化发展的基本状况是：城市经济的总体水平低，综合效益差，城市的集聚与辐射作用不强，能够带动整个区域发展的中心城市少；市基础设施建设水平较低；多数城市属于资源开发型，城乡二元结构的特征突出；城市特色不明显，对外开放程度低。从一定的意义上讲，发展市场经济的关键在于城市的特色和开放程度。民族地区的城市在功能作用方面，基本上没有突破传统框框的束缚。城市发展基本上各自为政、结构趋同、缺乏特色，有的中小城市实际上就是一定区域范围内的行政中心。加快民族地区城市化建设是实施西部大开发的客观要求，实施西部大开发的重点应当把它放在包括城市化在内的经济社会发展上。又好又快地促进民族地区城市化建设，有利于民族地区经济社会的可持续发展，城市化有利于将人口集中于少数环境条件较好的地区，从而减少分散的人类活动对西部已经脆弱的生态环境的影响；有利于西部经济增长极的培养，辐射和带动整个区域经济的持续快速发展，尤其是有利于加强民族地区的基础设施建设，促进民族地区市场化水平的迅速提高。总之，民族地区城市化建设是促进城乡经济协调发展的主要手段，也是着力于解决当地十分突出的城乡“二元经济”矛盾的根本措施。民族地区迎来了一个城市化快速发展的战略机遇期。“十一五”期间及本世纪的头20年，是我国城市化及各项事业发展的重要战略机遇期。据估计到2010年，我国将有50%的人口居住在城镇中，我国将正式迈入城市化国家的行列。到2020年这一数字将增长到60%左右，快速增长过程还将持续30年左右。所有这些对于民族地区来说，无疑是迎来了一个城市化快速发展的最佳时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”[1]（P34）《西部大开发“十一五”发展规划》进一步构建了民族地区城市化建设的蓝图。在“十一五”期间，西部民族地区城市化建设要坚持以线串点、以点带面，依托交通枢纽和中心城市，充分发挥资源富集、现有发展基础较好等优势，加快培育和形成区域经济增长极，带动周边地区发展。要在城市建设、土地管理、人口及劳动力流动、重大基础设施建设和重要产业布局等方面，加强统筹规划和协调，打破地区封锁和市场分割，优化经济发展空间布局，加快建立分工合理、协作配套、优势互补的成渝、关中—天水、环北部湾（广西）等重点经济区，成为带动和支撑西部大开发的战略高地。鼓励南贵昆、呼包银、兰（州）西（宁）等区域依托交通干线，加快形成有特色的城市带。同时要充分发挥省会城市及地区中心城市工业化水平比较高、人口密度较大、知识资源丰富、地理区位条件优越、交通相对便利、自然生态环境相对较好等综合优势，提高城市综合承载能力，发挥聚集效益和带动作用。支持各类国家及省级开发区提高生产制造层次和利用外资水平，带动城市圈产业结构调整和技术升级。《少数民族事业“十一五”规划》也指出：在“十一五”期间要“大力推进民族自治地方城市化建设，提高城市化水平。加大民族自治地方农村劳动力转移培训力度，促进农村劳动力的转移和有序流动。加强民族自治地方就业培训和服务体系网络建设，发展和规范各类就业服务中介机构。开辟就业渠道，增加就业岗位，促进少数民族大中专毕业生就业。”[2]（P23）3二民族地区城市化建设用地膨胀导致大量农地转化为非农用地。西部民族地区的城市化离不开土地这个载体，城市的存量土地是有限的，由此必然导致大量农民土地的被征收。城市土地具有如下特点：（1）稀缺性。土地总量是固定的，而需求量却随着人口增加和经济发展而不断增长。在特定的地域内，不同用途的土地的类型也是极其有限的。（2）位置的固定性。土地属于不动产，其空间位置不可能随着土地产权的流转而改变。（3）利用的永久性和集约性。土地不会因使用而耗损和灭失，它可以反复使用和永续利用，并且因人类劳动的连续投入而不断发挥其性能。除了农业用地往往受土地面积的限制以外，城市用地可以不断外延扩大土地的使用面积，如向空中和地下发展，提高土地的集约利用程度。（4）利用的再生性和逆转的相对困难。人类可以对现有的土地进行再开发和重新利用，以提高土地利用效率。然而农业用地转化为建设用地相对容易，建设用地转化为农业用地相对困难，而且时间长、成本高。（5）资产属性和与附着物价值的可分性。城市土地具有价值属性，是一种特殊且重要的资产。城市土地本身价值与构筑在其上的附着物的价值可以分别计算。在我国过去相当长的时期内，对于建设用地一直是实行计划供应。计划供应是政府继续运用计划机制来分配和管理土地，用地单位需要使用建设用地必须向政府申报用地计划，经过政府审批以后以计划方式下达。市场供应是指通过市场对土地资源进行调控。市场对于土地资源的供应集中体现在价格、供求和竞争三种机制上。市场机制的整体功能，就是通过上述三大机制相互联系和相互制约的作用，共同调节土地资源在不同生产部门的流向、数量和比例，从而使社会需求达到平衡。根据现行法律规定，国家可以通过征收的方式，变更农村集体土地所有权为国家土地所有权。随着农村城市化进程的加快，土地需求量在不断增加，于是政府就成为建设用地的最大拥有者和储备者，政府不断地以变更农村集体土地所有权为国家土地所有权的方式获得城市建设用地。城市增量土地供应遵循的模式是先征收农民集体用地，然后再向城市用地者让渡土地产权。民族地区农民土地使用权的丧失造成失地农民权利的缺失。随着工业化和城市化的快速推进，因许多农地尤其是耕地被占用而产生大量的失地农民。失地农民是一个新生群体，也是当今社会的一个弱势群体。由于农民土地征收制度以及一系列与土地相关的法律制度不健全，最终导致农民土地权利受损。失地农民权利的缺失，反映出农民土地权益的实质。（1）土地使用权丧失。我国农村每年因国家建设和公益事业的需要，正常占用的土地达到400多万亩，其中大约有200多万亩是属于农民的耕地，这些耕地的占用可能使100多万农民失去土地[3]。（2）就业权没有着落。中国目前仍然是传统的农业大国，土地是农民赖以生存的生活资料来源，务农是许多农民主要的甚至是唯一的工作。受现实生产力的制约，在目前城市失业人员大量存在的前提下，农民大量的被转移到第二产业或者第三产业比较困难，政府还没有能力承担对农民生活的全部保障。城市化推进过程中出现大量土地被征用，一些地方政府和单位又不能够很好地落实对失地农民的就业安置，失地农民无田可种、无工可打，最基本的就业权无着落。（3）生活保障权缺失。农民失去赖以生存的土地本该有相应的安置，对失地农民的居住安排、重新就业、生活观念和习惯的转变等问题都应该有所考虑。因企业用工制度逐步市场化，对失地农民就业安置的渠道越来越少，简单的采取货币化安置办法就成为地方政府越来越普遍的选择。为了减少麻烦和所谓不留“后遗症”，一些单位或者机构对失地农民的补偿，也乐于采用一次性货币安置的简单办法。然而对农民的货币补偿标准往往又极为偏低，这就使得失地农民的基本生活难以为继。（4）市民权残缺不全。中国仍然存在世界上独特的户籍管理体制，形成中国特有的城乡二元结构的分治状态。户籍制度带来的歧视性，已经成为社会许多不公平状况的重要诱因。户口等级造成了就业机会不均等、受教育机会不均等、社会福利不均等以及其他方面的不均等。有些失地农民虽然拥有了城市户口，许4多地方还是把他们排斥在市民之外，许多附加在户籍上的利益实际上仍然与他们无缘。民族地区农民土地权益是以承包经营权体现的一束权利。农民的土地权益是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。从现行法律和政策角度分析，农民的土地权益是层次分明、结构有序的一束权利[4]（P35-38）。它主要包括：（1）“土地集体所有”本质上是农民“共同共有”或者“联合所有”，这种所有权是农民集体成员获得一束土地权利的基础。（2）土地承包经营权的性质是物权而不是债权。在《土地承包法》中，对土地承包经营权的规定具有物权性质。（3