宋才发现代企业投资制度的法律探讨

1宋才发：现代企业投资制度的法律探讨现代企业投资制度的法律探讨宋才发*一现代企业国有资产投资是指以形成或保障国有资产保值与增值为目的而进行的投资。国有资产投资主要包括国有固定资产投资、国有流动资产投资和国有无形资产投资三大类。国有资产投资的主要来源有三条渠道：(1)国家财政部门安排的投资，它包括国家基本建设拨款(含拨改贷)、企业挖潜改造拨款、科技开发拨款、城乡维护建设基金、财政预算内安排的各项周转金、各项行政事业费中用于国有资产的支出等。(2)银行利用信贷资金发放的投资贷款，包括基本建设贷款、更新改造贷款、大修理贷款和流动资金贷款等。(3)企业事业行政单位利用内部资金或从社会筹集的资金安排的国有资产投资。投资体制改革必须明确国有资产所有者的投资主体地位。依据《国有企业财产监督管理条例》等法规的规定，国有资产投资主体是专司所有权管理的国有资产管理局，它有权决定资产投放以及投向和规模，并有权对国有企业提出的投资方案进行最后审定。投资的实施者要依法切实管理投资资金周转的全过程，使投资效果与经营企业、集团的利益密切联系起来。与此同时，银行还有必要再进一步由“拨改贷”变为“贷改投”，使国有公司企业拥有一定的资本金；凡是国有资产投资的新项目，国家将预算资金投给企业和建设单位作为资本金，以考核企业资本金利润率；将所有建设费用都作为国家投入公司企业的资本金，全额考核投资效益。塑造国有企业投资主体地位是投资体制改革的主要目标。企业是社会的经济细胞，是生产和流通的基本活动单位；国有企业投资是整个社会投资的基础，也是社会主义市场经济中投资的主体。在计划经济体制下，国有企业由于产权关系不清，既无法成为市场的主体，也无能力成为投资的主体。国有企业作为经营者必须具有投资职能，投资者和经营者应当是一个主体的两个方面。改革开放以来，在塑造国有企业投资主体方面采取了一系列政策措施，如简化投资项目的审批手续、下放计划管理权限、实行投资资金的有偿使用、建立中央建设基金等。但由于受产品经济束缚，只在维持原来的对投资活动进行行政管理与直接控制的前提下，对管理方式和制度进行改革，没有从市场经济的基建出发对投资主体再造，因而始终没有把国有企业塑造成为真正的投资主体。再造国有企业投资主体的关键在于，必须合理地调整国家与企业的利益分配关系，使企业投资主体形象清晰化、明朗化，投资主体机能健全化。即是说，要依法塑造企业投资形象，使国有企业(尤其是公司、企业集团)成为资金筹集主体、投资决策主体、经济利益主体和独立承担投资责任的主体。对于重塑以直接进行生产性投资为主的企业投资主体，必须通过产权制度改革，从根本上把国有资产的所有权与经营权分开，使企业能在市场上平等地开展投资竞争；对于重塑以间接投资为主的企业投资主体(如金融企业)，实现企业化经营则是投资主体再造的关键。当前尤其要合理界定政府投资主体和企业投资主体的投资范围，使各类投资主体实现决策、投资、经营一体化。从法律上确立国有企业投资主体地位的关键是明确企业的财产主体地位。这是因为：(1)企业必须是一定的财产主体，才会是一定的经济利益主体，追逐资产增值，是一定财产主体的主要动机。(2)企业的财产主体地位，直接决定着企业的资金筹集主体地位，为了追逐更多*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，华中师范大学科学社会主义研究所教授，博士研究生导师。2的经济利益，企业必然会成为自我积累、自我发展的投资主体。(3)企业财产主体地位制约着企业的投资行为。企业财产既是企业获取经济利益的资本，又是企业承担投资风险，偿还投资债务的依据。所以，在企业财产主体地位确立以后，它也必然是一个独立的投资决策主体，资金筹集主体和承担投资风险的责任主体。必须明确只有首先解决了企业产权问题，确立国有企业的财产主体地位，其他一系列问题才能迎刃而解。建立现代企业制度，要求享有投资权的国有企业成为法定的、名符其实的独立经济实体。因为只有这样的经济实体，才能成为一定的利益主体和一定的投资主体。二固定资产投资是基本建设投资和更新改造投资的总称。基本建设是指国家预算内基建拨款、自筹资金、国内外基本建设贷款以及其他专项资金进行的以扩大生产能力(或新增工程效益)为目的的新建、扩建工程及有关工作。更新改造主要是指大中型国有企业利用企业基本折旧基金、国家更新改造预算拨款、企业自有资金、国内外技术改造贷款资金等，对现有企、事业单位原有设施进行技术改造(包括固定资产更新)，及相应配套的辅助性生产、生活福利设施等工程和有关工作。更新改造的目的在于，在技术进步的条件下，通过采用新技术、新工艺、新设备、新材料等，努力提高产品质量、增加花色品种、促进产品升级换代、降低能源和原材料消耗、加强资源合理利用和治理污染等，以提高社会综合经济效益并实现企业以内涵为主的扩大再生产。固定资产投资法是调整国家机关和企事业单位以及其他经济组织之间，在固定资产投资活动中所发生的社会关系的法律规范的总称。固定资产投资法的立法原则是：(1)投资规模适度原则；(2)投资结构优化原则；(3)投资效益原则；(4)投资程序规范原则。固定资产投资法的基本内容大体包括基本建设法和更新改造法两个方面，它是国家加强固定资产投资管理的重要法律工具。在固定资产投资活动中所发生的社会关系，均为固定资产投资法所调整，形成固定资产投资法律关系。这种法律关系涉及到投资规模和方向的确定、投资项目以及基本建设与更新改造比例安排、建设土地征用、投资所需物资、资金、原材料、能源、交通等配套条件的落实；投资项目的勘察设计、建筑安装、验收交付使用等诸多环节。固定资产投资法律关系的主体，是有关基本建设和技术改造的国家主管机关、专业银行、基本建设和更新改造的企事业单位、勘察设计和建筑安装企业、物资供应单位等。必须防止重复性建设投资。在实行市场经济的市场机制作用下，经常出现一些重复性的建设情况，而且这种不合理的重复建设，已成为我国经济生活中一个突出的问题。它主要表现在：现有企业已形成的某种产品的生产能力和在建项目将要形成的生产能力，大大超过社会或国内外市场目前和今后一定时期内的需求量，而且有些地方仍在大上这类同档次、同性能的产品建设项目。譬如，彩色电视机、家用电冰箱、家用洗衣机，就出现生产能力的严重过剩，产品大量存库积压。由于搞重复建设，某些产品的生产能力和建设规模大于能够提供的资金、人力、原材料和能源动力。不合理的重复建设给国民经济造成的危害相当严重，它导致资金的无效占用、生产能力闲置、产品积压等，从而造成资源严重浪费。重复建设扩大了投资需求，但是并没有形成真正的有效供给，反倒加剧了社会总供给与总需求之间的矛盾，造成总量的严重失衡，带来了产业结构的严重扭曲。之所以出现这种重复建设的现象，主要原因是投资体制不完善。当前企业尤其是国有大中型企业，尚未真正形成自我发展、自我约束、自担风险、责权利相结合的内在机制，因而其努力的目标和投资行为突出地表现为向上争项目；因为争到项目对企业扩大规模、晋升级别、提高职工福利等都有益处。在推进投资体制、企业体制改革的同时，为了防止重复性建设继续发生，必须加强宏观调控，一是要运用经济杠杆，吸引社会上可能用于建设的资金流向国家重点建设；二是要辅之以必要的行政手段和法律手段，发挥计划的导向作用，制定一些针对性较强的具体政策措施，明确各级政府对项目的审批权限和应负的审批责任。3必须加大国有企业技术改造投资的力度。我国在建立现代企业制度过程中，国有企业面临的一个现实问题就是技术改造和创新任务难落实。其突出表现在：技术改造资金有限(且难到位)，资金使用分散，技术改造投资项目管理不合理。造成国有企业技术改造投资比重在固定资产投资中比重下降的原因，除了我国长期以来重基建、热衷于铺新摊子、上新项目、轻视对现有企业进行技术改造外，还涉及到产业结构状况、经济体制改革及宏观经济政策等问题。从投资比重上看，国有企业基本建设投资占固定资产投资比重近年虽略有下降，但基本上维持在55—58%左右，这说明基本建设投资在固定资产投资中所占比重仍呈刚性化趋势。目前企业技术改造资金的主要来源是国内银行贷款部门、地方和企业自筹资金。在“八五”技术改造计划资金来源中，35%左右由银行贷款；15%靠发行债券、国家预算内拨款和利用外资；而50%要由企业、地方、部门自筹。从目前情况看，固定资产折旧和留利是企业自筹技改资金的主要来源，但当前大部分国有企业都面临亏损，以留利作为技改投入的资金是有限的。我国长期以来机器设备折旧率低(平均在4.5%左右)，尽管在财税制度改革后，实行了加速折旧，但由于企业本身亏损，所取得的折旧资金有限。另外，由于财税体制改革从一定程度上减少了企业留利，从而降低了企业技改资金自筹能力。为了解决这个矛盾，一方面要从“开源”着手，增加企业技术改造投入；另一方面要在国家财力有限的情况下，管好用好技术改造资金，使有限的资源得到充分利用。由于国有企业大都面临着设备陈旧、技术老化、设备超期运行等状况，为此国家经贸委决定从1995年起至1996年，对企业技术改造实施“双加”工程。即在技术改造工作中遵循“扶优扶强”的原则，选择一批条件好的企业，上一批技术水平高的项目，“加大投资力度、加快改造步伐”，突出重点，抓“国家队”，培育一批代表国内最高技术水平、在国际市场上有相当竞争力的企业。目前“双加”工程第一批项目已经下达。在1994年12月份召开的全国经贸工作会议上，提出100户现代企业制度试点企业、18个城市的高技术水平的龙头企业产品，要作为1996年技术改造的重点，要围绕结构的调整，集中力量扶持一批优势企业，实施大公司、大集团战略。以上表明，我国今后技术改造工作的指导思想正在发生深刻的变化。必须充分发挥法律对技术投资的导向作用。为加强对国有企业固定资产投资的宏观调控，严格控制新开工项目，保证国家重点项目建设和企业技术改造，1993年9月国务院批转并下发了国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控的具体措施》。《措施》明确指出：各地区、各部门要对所有在建固定资产投资项目进行一次审核排队，予以清理。对产品有市场、宏观经济效益显著、有利于缓解“瓶颈”制约的在建项目，要尽力保证建设。对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建项目，特别是高档宾馆、写字楼、度假村等项目要认真进行清理，并区别情况停缓建设：(1)不符合国家产业政策的项目。《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》规定禁止发展项目，以及违反国务院有关部门关于控制若干长线产品和热点产品建设项目审批的有关规定擅自批准建设的项目。(2)资金来源不落实或不正当的项目。使用银行拆借资金、流动资金贷款进行固定资产投资，以及银行使用信贷资金以参股、控股等方式直接进行投资的项目；未按国家有关组建股份制企业和股票发行的规定，擅自发行股票进行固定资产投资的项目，以及违反国家有关证券管理规定，在国家证券发行计划之外发行债券进行投资的项目；违反国家规定，硬性摊派或强迫下属单位集资，特别是挪用国家重点项目资金进行建设的项目；主要使用地方和企业自筹资金，但不能按原筹资方案落实资金，或年内到位资金达不到当年计划要求50%的项目；擅自用国外商业贷款倒换人民币进行投资的项目和使用国外短期(一年以内)商业贷款进行投资的项目。(3)建设条件不具备的项目。严重违反建设程序，未经批准可行性研究报告和未经有关单位批准新开工的项目；建设项目外部主要配套工程严重脱节，不能同步进行建设的项目，及建成后燃料动力、水源、原材料供应没有保障的项目。(4)市场前景不明的项目。产品的市场供应能力已过剩或接近饱和，产品又无竞争能力，近期内不会出现重大变化的项目；4原批准的可行性研究报告中，产品销路等市场情况发生重大变化，尚无应对措施的项目。(5)存在上述问题的高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村和跑马场、高尔夫球场等项目。各有关方面要组织专门力量，对上述项目认真进行清理、审核排队。同时将清理结果特别是确定停缓建的项目通知有关开户银行，由银行停止拨付资金。对固定资产投资项目和新开项目管理的规定。我国投资项目的管理机构，包括计划委员