宋才发西部大开发中的法制建设和环境优化问题

宋才发：西部大开发中的法制建设和环境优化问题西部大开发中的法制建设和环境优化问题宋才发(中央民族大学法学院北京，100081)内容摘要法律在相当大的程度上影响并制约着生产力的发展水平。有效的制度供给是促进西部地区生产力发展的关键措施，必须用法律规范西部大开发中的各种优惠政策，发挥税收法律制度对生产力发展的杠杆作用。要促进西部地区生产力的快速发展，还必须依法优化人口环境、区域发展环境，加强对国土资源的科学管理，加大工业结构调整的力度，重视开发特色经济。关键词西部大开发法律规范发展生产力少数民族地区生产力发展状况，历来是关系到整个国家经济和社会全局的重大战略问题。我国是一个统一的多民族国家，整个国民经济的发展，既离不开东部地区，也离不开西部地区，特别是少数民族地区经济的振兴和社会生产力的发展。因此，加快对西部地区的开发，依法促进生产力发展，不仅对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安具有内在的一致性，而且具有重大的经济意义和重大的政治、社会意义。一法律在相当大的程度上影响并制约着生产力的发展水平。促进西部地区生产力的发展，是保持国民经济持续健康发展的必然要求，也是实现我国现代化建设第三步战略目标的必然要求。西部地域广大，自然资源丰富，有巨大的发展潜力，也是一个巨大的潜在市场。加快西部地区生产力的发展，有利于促进各种资源的合理配置和流动，为国民经济的整体发展提供广阔的空间和巨大的推动力量。同时，西部地区又是少数民族聚居比较集中的地区，只有加快西部地区生产力的发展，才能促进该地区经济发展和社会进步，才能进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，增强整个中华民族的凝聚力。然而，我们过去在思考影响西部生产力发展的因素时，通常想到的只是由于千百年来多少次战乱，多少次自然灾害和各种人为的原因，而致使西部地区自然环境不断恶化，特别是水资源短缺、水土流失严重、生态环境越来越恶劣；极少考虑到法律也是影响乃至制约生产力发展的重要因素。在法律与生产力之间，除了人所共知的生产力决定作为上层建筑重要组成部分的法律的状况和发展变化外，还有法律对生产力具有主观能动性的一面。忽视法律对于生产力的积极作用，必然使生产力的发展丧失一种本来可以依托的动力和机能。市场经济本质上是法制经济，它需要法律对其市场的准入、市场交易、市场竞争进行规范和约束。西部大开发在很大程度上体现为一种经济开发，由于各开发主体追求经济利益的最大化，这就使得经济运转的速度明显加快、经济交往日趋复杂，对法律的保障作用就越发需要。因此，在西部大开发中对于法治建设的任何忽视，都有可能使我们付出意料不到的沉重代价。西部大开发是在我国经济市场化、政治民主化和国家法治化的进程中被提上议事日程的，中国社会正在经历着经济体制改革、政治体制改革和社会主义法治建设的过程。西部大开发和社会生产力发展的法治背景，使得西部大开发和社会生产力的发展必然仰赖于法治，并以法治作为其获取成功的重要途［作者简介］宋才发(1953—)，男，湖北武穴人，法学博士。现任中央民族大学法学院院长、中央民族大学民族法学研究所所长、教授、博士生导师，重点学科带头人、省部级有突出贡献的中青年专家、享受国务院政府特殊津贴专家，从事法学研究。径、保障和基本内容，西部社会生产力发展步伐的加快，也必然包含西部法治化进程的加快。要用法律规范各种优惠政策。国务院西部地区开发领导小组办公室在“2000·中国西部论坛”举行新闻发布会，国家发展计划委员会副主任、国务院西部开发办公室副主任王春正在会上首次披露西部大开发的优惠政策；2001年1月上旬，国务院发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》。这些政策措施的内容主要集中在如下四个方面：(1)增加资金投入的政策。中央财政将加大建设资金投入力度，扩大用于西部地区的比例；加大财政转移支付力度和金融信贷支持。(2)改善投资环境的政策。国家将大力改善投资软环境，实行税收优惠政策，实行土地和矿产资源优惠政策，积极引导西部地区个体、私营等非公有制经济加快发展。(3)扩大对外开放的政策。国家将对西部地区扩大外商投资领域，拓宽利用外资渠道，大力发展对外经济贸易，积极推进地区协作与对口支援。(4)吸引人才和发展科技教育的政策［1］。应当肯定，国家出台新的政策措施，为西部大开发提速是必要的。但是，历史经验告诉我们，过度的优惠政策或缺乏法律规范的“优惠政策”，也可能给西部大开发带来负作用。政策与法规相比较，政策具有极大的灵活性，但缺乏稳定性和连续性，执行起来缺乏强制性，且人为的因素太多。它易于使与制定政策的人或与权力接近的人，因钻政策的空子而大发不义之财。在过去一段时间中，也曾有这样一种认识：西部大开发就是国家开发，国家的一切政策特别是财政税收、金融、土地、人才引进等政策都必须大力倾斜；有些地方政府也相继出台招商引资的优惠政策等，有的政策实际上已超出了法律所允许的权限。如有些省区在吸引外商(省外)投资的政策上相互攀比，盲目跟风，你的税收优惠5%，我就优惠10%；你搞税收大优惠，我就搞土地大优批。在生态环境保护工程启动时，有的省区把不该退耕还林(草)的土地，也都退耕还林(草)了，以享受国家的政策补助，使国家退耕还林(草)生态环境保护工程开支过度增大，结果是“退耕还林不见林，退耕还草只见狗尾巴草”(野草、杂草)。还有的省市不考虑本省区特点，将东部本来已过剩的商品生产能力，重复建设立项，使国家的西部开发“优惠政策”变形。在西部大开发的过程中，由于各种利益的驱动和法制环境的不够理想，各开发主体之间必然会产生许多矛盾和纠纷。这时如果运用各种法律手段依法进行解决，一方面可以依法保护当事人的合法权利不受损害，另一方面可以激发和保护其开发的积极性。因此我认为，即使是西部大开发的优惠政策，也必须以法律去规范它，使符合西部大开发实际的政策措施，逐步上升到法律规范层次，用法律条文的形式将它固定下来。无论是国家出台的、还是地方出台的西部开发优惠政策，都必须按照建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外政府对欠发达地区援助的经验和国际通行的做法办事。有效的制度供给是促进西部地区生产力发展的关键措施。在80年代，我国实施了沿海地区发展战略，它对于促进沿海地区的先行崛起和国民经济总体的快速增长，起到了重要的作用。然而，东西部地区之间无论是生产力的发展速度，还是经济增长的差距都有所拉大。譬如，在改革开放前(1952—1978年)，我国东西部年均经济增长速度仅相差0.44个百分点，而改革开放后(1979—1996年)，东西部年均经济增长速度的差距就扩大到了2.11个百分点。截止到1998年，东部地区的人均GDP已达到西部地区的2.35倍，其中，最高的上海市是最低的贵州省的12.2倍。如果西部地区不能进行跨越式追赶型的发展，就意味着西部还将经历东部所经历过的曲折历程并继续拉大东西部的差距；如果我们不从法律规范和有效制度供给上去加快西部地区发展，听任东西部差距继续扩大，我们就无法实现全国的现代化，甚至无法体现在西部大开发中保护西部少数民族地区人民的根本利益。在西部经济效率相对低下，东西部生产性要素收益差别明显的情况下，我们无法保证生产性要素流向西部；即使采取某种强制措施，也只能解决一段时间生产性要素的逆向流动，并不能解决西部生产力发展的长期性、根本性的问题，因为强制并不能保证资源的有效利用和持续创新能力的形成。所以，在西部大开发过程中，我认为至关重要的是解决获得经济增长和生产力发展所需要的生产性要素，以及有效发挥这些要素功能的制度安排问题。尤其要重视通过法律措施培育西部地区的造血机能和市场竞争力，避免“输血式”援助而造成的激励不足和新的依赖倾向；要打破过去那种伸着脖子等、靠、要的不良做法和思维定势，培育西部地区以“自力更生为主、争取外援为辅”的积极向上的精神。如果政府有效的制度供给不足，或者说缺少制度开发，西部地区生产力的发展，就不可能持续地获得经济超常增长的生产性要素，不可能跳出低效率陷阱，最终不可能实现西部经济的持续快速发展。西部地区要实现跨越式、追赶型的发展，就必须用法治来引导和规范整个开发过程，使开发过程最为经济、高效。必须清醒地认识到，初始的、有效的西部制度供给，不仅制约着西部能否或在多大程度上持续获得生产力发展和经济增长所必需的生产性资源，而且制约着这些资源利用效率的高低。有效的制度供给，能够为生产力的快速发展进而经济增长提供保护、激励、导向、协调等功能。只有在制度有效发挥其功能作用的状态下，生产要素才能有效的聚集并有效地发挥作用，创新活力才能不断涌现，从而形成生产力发展的强大推动力。因此，西部大开发的当务之急是加快立法，从制度供给上消除束缚西部生产力发展的制度性障碍，培育西部创新主体和开拓进取精神，释放西部潜在资源优势，尽快提高西部资源转换能力和资源配置效率，用有效的制度安排，去推动西部经济和社会生产力的发展。法律手段运用是促进西部地区生产力发展的根本途径。通过区域开发立法规范区域开发活动，是国外区域开发的一条重要经验。美国和其他一些市场经济国家的经验都表明，国家的地区政策和促进欠发达地区发展的措施，必须有法律作后盾。譬如，为了促进西部大开发、吸引开发者长期定居于西部，美国联邦政府曾于1862年通过了《宅地法》，规定向每个定居家庭提供65公顷宅地，只象征性地收取少量费用。比较公认的、通过立法来保障区域发展的成功典型是美国的田纳西河流域开发。田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方公里，涉及美国7个州。为了有计划、有秩序地开发田纳西河流域，美国总统罗斯福在推行促进国土开发的新政时期，将自理和开发该河流域作为其新政府的一项重点工程，于1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，成立了流域管理局，该法较好地解决了流域管理体制及其运作机制问题，对组织、协调田纳西河流域的经济发展和环境保护起到了强有力的法律保障作用。我国西部大开发需要相对稳定的政策、措施和制度，而法律的稳定性正好能够满足这种稳定性的基本要求。从一定意义上讲，法律是在对公益关系进行客观公平分析的基础上，以确定公民权利义务的形式来规定公民基本行为模式的，它告诉人们应该做什么、可以做什么和不应该做什么。法律鼓励和允许的行为，如果是发展生产力所必须的行为，那么该法律就会促进生产力的发展；反之，也会阻碍生产力的发展。从历史发展的视角看，也只有真正促进生产力发展的法律才能真正存在下去。正是从这个意义上，我认为法律是通过规制和影响人的行为，对生产力的发展起着非常重要的促进作用。这种促进作用主要表现在如下三个方面：(1)法律可以促进解放生产力；(2)法律可以促进培育新的生产力增长点：(3)法律可以促进生产力持续稳定的发展。因此，依靠市场机制的西部大开发面临的重要任务之一，就是要建立一套适应大开发的、有利于市场经济体制运作的法律制度，形成全面调整市场行为的法律体系。譬如说，只有以严密的法律条文将中央协调地方利益的方式和方法予以明确界定，才能避免中央和地方之间在利益问题上陷入无休止的讨价还价之中；避免地区政策仅仅停留在抽象表述上的弊端，使地区政策具有权威性和稳定性。地方立法既要保护协作，又要支持内部竞争，并防范不公正竞争手段，推动协作效益达到“双赢”。发挥税收法律制度对促进西部地区生产力发展的杠杆作用。国家为西部大开发提供资金来源的渠道是多种多样的，但是，税收法律制度可以为西部大开发提供持久的资金来源。税收是国家积累财政预算资金的一种主要形式，我国目前每年税收收入总额已占当年财政预算收入总额的90%。税收又是国家宏观经济调控的一个重要杠杆，起着完善经济运行机制，引导社会资金流动、调整产业结构、调节生产力发展的作用。由于税收具有法律的强制性、无偿性和固定性的特点，与其他财政预算收入形式相比较而言，它是国家取得财政预算收入的一种最及时、足额、可靠的形式。我认为，解决西部开发资金问题的关键，在于制定对西部地区的税收优惠制度，赋予西部地区省一级政府一定的税收减免权，实行特殊的区域差别的税收措施，以吸引国内外投资者到西部地区投资开发。西部地区税种、税目和税率的任何设