宋才发现代企业环境保护制度再探讨

1宋才发：现代企业环境保护制度再探讨现代企业环境保护制度再探讨宋才发*一1992年11月18日，全世界1575名科学家(其中有99位诺贝尔奖获得者)集会，起草了一份长达4页的《世界科学家对人类的警告》的文件，认为“人类和自然界正走上一条相互抵触的道路”，呼吁全人类共同关心和保护地球的安全。人们普遍认为全球性的环境保护运动开始于20世纪的70年代；事实上环境问题的产生却是与人类社会活动同步出现的。对于工业革命后流行的发展模式、生产和消费模式，有远见卓识的人们发现，这种模式使一些地方富裕，却在更多的地方带来贫困。虽然提高了人的生产能力，却过度地消耗自然资源，破坏自然界的生态平衡；虽然满足了近期的需要，却牺牲了长远的生存和发展利益。如果人类继续按原有模式发展，其后果只能造成自然环境的衰落，最终带来人类文明的衰落。为此，我国环境保护领导人、国务院环境保护委员会主任宋健教授，在1992年联合国环境与发展大会部长级会议上指出：“传统的发展模式、生产生活方式已难以为继，必须建立新的全球伙伴关系，实现可持续的发展。”可持续发展观的主要内容是：地球上可供人类利用的自然资源是有限的，人类的发展必须避免对自然资源无限度的索取，要依靠科学技术，改变浪费、耗竭型的发展模式，实现对自然资源的永久持续利用。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确提出要实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展。在环境和生态保护方面，《纲要》指出：坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要有环境保护的规划和要求，创造条件实施污染物排放总量控制，健全环境保护的管理体系和法规体系。2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。尤其要加强工业污染的控制，逐步从末端治理为主转到生产全过程控制。力争2000年县及县以上工业废水处理率达到83%，废气处理率达86%，固体废物综合利用率达50%。乡镇工业污染处理能力也要有大幅度提高。依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。我国是后发展国家，经济建设面临着严重的环境挑战，发展环保产业迫在眉睫。据全国人大常委会于1995年4月至6月组织的3个执法检查组，对颇具代表性的海南、山西、辽宁三省的执法检查发现，给我国工业企业造成严重环境威胁的因素主要有如下几个方面：一是重型工业结构加大了环境污染的负荷。中国产业结构的一个明显特点是，第二产业较重，其中重工业和原材料工业在第二产业中又占很大比重。而这些重工业和原材料工业如煤炭、化工、钢铁、有色、电力、建材等都是高消耗，重污染的工业，对环境压力大，是我国环境污染日趋严重的一个主导因素。二是工业技术水平低下加大了资源消耗，也就加剧了环境污染。从总体上说，我国工业技术水平普遍较低，这不可避免地导致了工业生产中物料消耗高、流失大，经济效益差和污染物排放多。三是工业布局不合理加剧了污染危害。许多地方工业布局随意性很多，在城市的上风向、水源上游、居民区、文教区，风景名胜区，到处布设对环境危害重的工业项目。这些问题虽说都是历史原因造成的，但所带来的危害是很大的，现在*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，华中师范大学科学社会主义研究所教授，硕士研究生导师。2想实施搬迁也绝非易事。四是乡镇企业迅猛发展给农村环境带来冲击。大多数乡镇企业技术起点低，工艺设备落后，生产管理不健全，用于污染治理的投入十分有限，已成为我国环境恶化的一个重要根源。五是城市基础设施落后，使非工业污染急剧上升。目前全国每年城市生活污水排放量占废水排放量的一半，垃圾产生高达1.4亿吨，是除工业企业、乡镇企业之外的又一重要污染源。而在我国很多城市中，环境基础设施极为薄弱，绝大部分城市至今仍没有一座污水处理厂和垃圾无害化处理设施，致使城市河段污染严重，居民区内垃圾遍地，城市环境日渐恶化。当然除上述这些客观原因外，也有一些主观原因。譬如，人们环保意识不够强；环保法律不尽完善、执法不够有力；环保投入严重不足；县级环保机构仍不健全等。为此，就必须进一步提高各级领导干部的国策意识，充分认识环境保护的重要性、艰巨性和迫切性，真正把它摆到基本国策的战略地位上来。依靠科技进步，发展环保产业。在工业生产方面，要引导企业选择适合中国国情的适用技术，大力推广和使用各种无废少废、节能节水的新技术、新工艺和新设备，逐步淘汰落后工艺和装置，推行清洁生产，把污染消除在生产过程之中。在乡镇企业方面要积极推广节能降耗减污的最佳适用技术，加快乡镇企业生产技术的升级换代，引导乡镇企业发展技术密集型产业和轻污染型产品。同时有关部门要积极扶持环保产业，重视环保科技开发，增加科技投入。环境保护法是调整人们在保护和改造环境、防治污染和其他公害的活动中发生的各种社会关系的法律规范的总称。环境保护法所调整的社会关系，是在保护和改造环境中产生的人与人之间的关系。环境保护法规范的范围主要包括：宪法和环境保护基本法，自然环境和自然资源保护法规；防治污染和其他公害法规，如大气、水保护、噪声控制、放射性及热核控制、废物处理等；各种环境质量标准与排放标准法规；环境管理机构、体制、职责、奖励和惩罚等规定。由于我国生产力布局不合理，造成的经济损失和环境污染相当严重；为了提高资源利用和污染防止的环境效益和经济效益，我国十分重视环境立法，已先后制定了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》等，初步形成了治理工业污染和环境保护的法律体系。二环境影响评价制度。环境影响评价是指在一定地区对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防止方案的活动。环境影响评价制度，是对进行环境影响评价工作的范围、内容、程序等方面所作的法律规定。自1982年以来，我国环境影响评价大体按以下三类划分：(1)单个建设项目的环境影响评价，包括冶金、石油、化工、电力、矿山、水利工程、港口建设、核电站等方面的大中型建设项目的环境影响评价。(2)城市环境质量评价，如先后对北京、南京、沈阳、天津、广州、石家庄、郑州等大中型城市进行的环境质量评价研究，为治理工业污染提供了科学基础。(3)区域环境影响评价。如对以山西能源开发和煤化工业基地的区域规划环境影响评价、深圳特区开发环境影响评价、三峡工程建设对长江中下游环境影响评价等。环境影响评价的内容是：建设项目的一般内容；建设项目周围地区的环境情况；建设项目对周围地区环境的影响；建设项目环境保护可行性技术经济论证的意见。评价单位通过调查和评价制作的《环境影响报告书》，由建设项主管部门负责预审，由环保部门审批后，提交设计和施工。我国对工业企业和大型工程建设环境评价主要是以《环境保护法》和《基本建设项目环境保护管理办法》为法律依据。为了实现经济可持续发展，还必须依据《环境保护法》制定相应具体的环境影响评价法规，并运用现代科技手段，公正客观地对上马工程进行整体环境评价；必须规定保障群众参加评议环境影响报告书的权利(尤其是当地群众)，以保护生态平衡和居民的切身利益。对于已上马的工程也要进行环境影响评价分析，经过专家论证，提出整改和防止环境污染的措施；凡3尚未上马或即将上马的项目，必须将评价的结果反映到开发计划和对开发计划修正或废止的决定中。有关法律法规规定：小型项目按照各地区规定的审批权限审批；大中型项目由所在地的省级环保部门审批；跨省区建设项目或特殊性质的建设项目(如核设施、绝密工程)、特大型项目(如三峡工程)，必须报国务院审批。对环境问题有争议的项目，其报告书需提交上一级环保部门审批。1996年8月颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：在建设项目审批和竣工验收过程中，对不符合环境保护标准和要求的建设项目，环境保护行政主管部门不得批准建设项目环境影响报告书或环境保护设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用；有关银行不予代款。各级环境保护行政主管部门要严格建设项目的环境保护管理和日常监督监测工作，对建设项目环境影响评价审批、环境保护设施“三同时”的审查和验收负全部责任。各级计划、经贸、建设、工商、土地管理和其他有关部门要按照各自职责严把项目审批、登记、规划、用地、设计、竣工验收关。地方各级人民政府的领导干部不得违反国家有关建设项目环境保护管理的法规，擅自批准建设未经环境影响评价的项目。凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任。自本决定发布之日起，对没有执行环境影响评价制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用；对验收时达标，但投入生产或使用后不能稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准的新项目，由县级以上环境保护行政主管部门责令其停止超标排放污染物，同时报请县级以上人民政府责令其停产整顿。“三同时”制度。它是指工业企业建设项目(新建、改建、扩建、技术改造、自然开发等项目)中防治环境污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。《中华人民共和国环境保护法》第26条规定：“建设项目中防止污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”这是对“三同时”制度的法律规定。在这里，“同时设计”，是指在建项目的计划任务书、初步设计、施工图设计中要有环境保护的专门篇章。《建设项目环境保护管理办法》规定，除上述内容外，还必须列有防治污染的处理工艺流程预期效果、对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施，以及绿化设计、监测手段等。“同时施工”指在施工阶段，环境保护工程与主体工程由施工单位同时组织、安排和施工。“同时投产”指环境保护设施经验收合格后，建设单位必须把环保设施与主体工程同时投入运转。“三同时”制度，是我国控制污染法律制度的一个首创，它的实行必须和环境影响评价制度结合起来。凡环境保护设计内容未经环保部门审查的建设项目，有关部门不得办理施工执照；未取得“环境保护验收合格证”的建设项目，工商行政管理部门不得办理营业执照。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(以下简称《决定》)指出：所有大、中、小型新建、扩建、改建和技术改造项目(以下简称建设项目)，要提高技术起点，采用能耗物耗小、污染产生量少的清洁生产工艺，严禁采用国家明令禁止的设备和工艺。建设对环境有影响的项目，必须依法严格执行环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度。在建设项目总投资中，必须确保有关环境保护设施建设的投资。建设项目建成投入生产或使用后，必须确保稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准。要把环境容量，作为建设项目环境影响评价的重要依据。在污染严重的地区，应实行“以新带老”，确保污染物排放总量的减少。环境保护合同制度。环境保护合同制度亦称环境保护责任制度，它不仅适用于排污单位的污染治理，也适用于工业企业建设项目的环境保护，以及环保部门征收排污费、环境污染引起的纠纷的处理等。环境保护合同制主要包括如下四类合同制度：(1)污染源限期治理合同。这类合同包括四种基本形式，即环保部门与污染企业(或厂家)签订的污染源限期治理合同；环保部门与污染企业的主管部门签订限期治理合同，再由主管部门与具体污染企业(或厂家)签订合同；由政府部门与污染单位签订的限期治理的合同；企业群体治理污染协议书，企业4环保协约或环保合同诸种形式。(2)在建项目的“三同时”承包合同。它包括环保部门与建设单位签订的“三同时”承包合同书、政府部门同建设单位签订的“三同时”合同书，以及建设单位与施工单位直接签订“三同时”承包合同。(3)关于使用排污费的合同。它包括环保部门与污染治理单位就排污费的使用签订的合同；环保局作为见证人，参与主管局同使用排污费补助资金的单位