外汇管理内控监督的实践与思考

外汇管理内控监督的实践与思考2007年，《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》（以下简称指导意见）中明确提出分支机构内控监督工作实行监督同级、下查一级的原则，实行局长负责制，履行对同级职能部门及所辖机构执行外汇管理政策法规和内控制度建立与执行情况进行监督检查的职责。目前各级外汇局都相继设立了内控监督工作机构或岗位，有的省分局设立了内控科，中心支局设立了内控岗；同时，各级行纪检、内审部门也对外管进行监督。同级监督作为内控监督的一个重要组成部分，对各级外汇局依法履行外汇管理的职能发挥了积极作用。但由于同级监督受所处地位的制约，在实际工作中也存在较多的问题。一、当前外汇管理内控监督存在的问题。（一）“多级”负责制，影响职能的发挥。在指导意见中要求同级监督工作实行局长负责制，在局长或主管副局长的领导下组织开展工作。而从目前情况看（以市中心支局为例），中心支局只设一个科室即外汇管理科，内控岗位挂靠在同一科室，很明显同级监督工作一要对科长负责，二是要对主管副局长负责，三是要对局长负责，同时还要对上级局负责；纪检、内审部门的监督同样要对行长（也是局长）负责。多环节的责任链给实际工作带来了一定的困难，即同级监督到底该对谁负责任，是否有勇气只对上级局（行）负责而自揭伤疤。当各级责任人目标出现差异时，同级监督又该如何应付和处理，同级监督的计划、内容、方式该由谁来定，同级监督的重点如何，这些问题不明确，同级难以监督的现象不可避免。（二）独立性不够，影响监督的权威性。独立性是实施公正监督的基础，只有具备了独立性，才能按规定的职权行事，不受干涉，保证监督的公正和客观。外汇局的同级监督状况是，监督人员是本局的工作人员，被监督人员也是本局的工作人员，有的监督与被监督人员隶属于不同的职能部门，如纪检、内审，但同属于一个单位。有的隶属于同一个部门，彼此利益戚戚相关，监督的实效大打折扣。有的监督人员还承担其他岗位工作，因此自己监督自己的现象并不为怪，根本无独立性可言。（三）手段太单一，影响监督效果。主要表现在一是监督方式单一，同级监督可采用现场监督和非现场监督两种方式，现场监督是一种事后监督方式，非现场监督是对事前、事中、事后的全过程监督，从近几年外汇局实施同级监督情况看，基本是采取现场监督方式，在指导意见中明确了实施现场监督的程序和方式，而对非现场监督却没有明确的制度规定。二是检查手段单一，在实际工作中，多数检查仍停留在简单的查阅留存的凭证，查错纠弊层面，检查时主要以抽查某一时段发生的业务或某一业务量的一定比例为主，以合规性检查为主，而目前外汇业务90%已实现电子化处理，检查监督手段和业务处理手段的反差，使得监督的广度和深度很难达到预定的要求。（四）机制不完善，监督成效难以体现。同级监督是一项日常性的工作，按要求同级监督检查后，需形成内控检查报告报局长或主管副局长和上级局，因此有的检查人员认为检查完成的标志即是向单位或上级局交上报告即可；同时指导意见中就实施内控检查的频度、程序、建档等作了具体要求，程序相当繁琐，受人力所限，因此在检查中特别是基层局容易出现重检查过程，轻检查实效的现象，而对于检查中发现问题的后续处理和整改、是否能够整改到位等重视不够，出现检查结束了，监督也就暂时告一段落的现象；同时由于只有建议权，没有明确的处罚权和追究权，受检查部门对整改意见和建议也无视轻重，仍然我行我素，每次检查总有老调重弹的问题，一定程度上失去了同级监督的意义。（五）责权不对等，影响工作积极性。外汇局系统同级监督任务重、难度大，而实际工作中职责和权利却不对等，在指导意见中规定了监督人员的工作职责，却没有明确其应享有的权利，如阅读上级局下发的与内控监督相关的文件制度和资料，要求各职能部门报送有关工作信息、统计数据等，另一方面，监督人员的利益受工作性质的影响，如监督同级职能部门，其中不仅包括监督同级部门的同事，还包括监督同级部门的领导，甚至包括局长和副局长，工作人员经常处于两难中，既怕得罪领导，又怕影响同事关系，坚持原则怕影响自身利益，不坚持原则又不能履职，在工作中难免有畏难情绪，容易放不开手脚，检查时责任重大，处理时权力很小，因此给出监督结论时要权衡利弊，容易出现避重就轻的现象。二、正确处理内控监督的几个关系（一）同级监督和业务监管的关系。同级监督是内控监督的组成部分，侧重于对内控制度执行的监督，业务监管主要是对业务操作规程执行的监督，两者的侧重点不同。同级监督是外汇局的一个内设机构（岗），服从于外汇局的各项职能要求，是对监管者的再监督，既不能代替管理者去管理，也不能代替管理者去监督，只有业务分工关系，没有行政隶属关系，同级监督要求一切从业务监管的需要出发，充分发挥服务和保障作用，其重要性并不亚于业务监管。（二）内部监督和外部监督的关系。就外汇局而言，内控机构（岗）的监督属内部监督，纪检、内审等部门的监督属外部监督。外汇局既要接受内控机构（岗）同级监督，又要接受来自纪检、内审等部门的监督，内外部监督互相补充，有效防范风险。实际工作中要正确处理好内外部监督的关系，根据监督的不同职能，运用好这些手段。纪检侧重于控制道德风险，内审侧重于控制制度风险，内部监督侧重于控制管理风险，三者的监督范围不一、监督手段不一，处分权限不一，因此要将其有机地结合起来，构建大监督组织体系。（三）同级监督中服务和监管的关系。服务和监管从来就不是一对矛盾体，外汇局本身既有服务职能，又有监管职责。同级监督的目的是为了防范和化解内部风险，从一定意义而言是为了更好地服务，因此，在实施同级监督时，检查人员要摆正位置，不以纯监督者的态度出现在被检查人的面前，要处理好与被监督者和被监督部门的关系，检查认定要实事求是，考虑问题要周全，避免出现对立情绪，使同级监督失效。被检查人员也要认识到位，检查是为了查漏洞、防隐患，而不是故意挑刺挑毛病。三、强化内控监督的建议和对策1、领导重视是做好内控监督工作的重要保证。真正做好内控监督工作、充分发挥其在内部控制和管理中的作用，领导的重视至关重要。首先要配备一定数量的“知法律、熟业务、懂电脑、会查账”的复合型内控监督干部，其次加强对内控监督的组织领导，在实施一些重要内控监督检查项目时，便于统筹规划、统一安排对本级职能部门所开展的各项内控监督检查工作，必要时也可抽调各职能部门的业务骨干人员参加，以此加大内控监督工作力度。最后领导干部务必做到对所分管职能部门及人员不能护短或姑媳迁就，只有这样才能使内控监督检查人员在开展内控监督时渠道畅通无阻，达到应有的内控监督效果。2、制度建设是做好内控监督工作的基础。（1）进一步完善内控监督制度，为内控监督提供有力的制度保障，为促进职能部门完善内控、领导干部高效履职发挥积极的作用。内控监督工作要走向规范化，需要科学实用的制度，对内控监督的对象、内容、方式和手段以及内控监督的组织实施、检查报告的质量、内控监督部门和人员的权限和义务作出规定，规范内控监督检查人员行为，明确责任，保证质量。（2）建立外汇业务和内控监督法规制度库。外汇管理制度多、变化快，法规制度条款多且相互包含，不利于内控监督检查工作的高效有序进行。建立外汇业务和内控监督法规制度库，及时补进动态信息，不断对法规制度库进行充实完善，并通过网络平台为内控监督检查人员提供准确、方便的法规依据，提高内控监督水平。3、科技应用是做好内控监督工作的基本手段。一是整合现有的业务系统资源，按照内控制度的要求，分析相关数据和流程，对外汇局的内控风险给出基本评价。对内控风险指标的分析评价实际上是对指标的测算过程，根据各个预警指标的敏感度分析结果，可以将各个预警指标的警界区间划分三类:正常、异常、关注。二是使内控监督岗能够科学确定恰当的抽样方法及规模、选择样本及评价，从而迅速、客观、公正地进行内控监督，提高效率。三是能够通过非现场监管发出预警信号，及时发现业务操作中存在的越权、非正常操作、误操作等带来的风险。对预警结果为“关注”的，向预警对象发出“非现场监管通知书”，实施重点监测；对预警结果为“异常”的，向预警对象发出“自查通告”，并迅速对预警对象开展现场检查。4、加强内控监督人员队伍建设是做好内控监督工作的必备条件。一是配备配备必要的内控监督人员，强调“政治过硬、业务优良、作风清正、纪律严明”的标准。二是要加强理论学习，使内控监督人员和业务管理人员熟练掌握内审内控理论和技术，更好地指导实践；三是要强化技能性培训。要针对内控监督检查中的突出问题和容易出现的薄弱环节，总结查出该类问题的方法、捷径，对全员进行有目的培训，提高业务素质和内控意识，做到经验共享、少走弯路、提高效率；四是要避免人力资源浪费，通过行业性的培训更新知识、掌握新技能；五是采取定期后续教育和脱产学习、专家讲授、案例分析等方式，不断提高内控监督人员的理论素质；六是内控监督人员不仅要有过硬的业务技能，更要有良好的政治素质，在实施内控监督时一方面必须坚持原则，敢于揭示暴露矛盾，不怕得罪人；另一方面要正确处理好监督与被监督的关系，明确内控监督目的在于改进工作，要与被监督对象充分讨论，帮助被监督对象总结经验和查找问题产生的原因，提出合理的改进建议。