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1解读英国首份对华关系文件——兼评英国在实现中国对欧战略中的作用中国社会科学院欧洲研究所李靖堃近年来，在中国与欧洲的关系中出现了一些不和谐的声音，尤其是中国与法国、德国等欧洲大国的关系甚至一度曾经出现过紧张。但是，中国与英国的双边关系一直发展良好，无论是布莱尔执政时期，还是布朗接替布莱尔担任首相之后（也包括以前保守党执政的大部分时期），英国均对中国采取了比较友好的政策，尽管在诸如人权等问题上，英国政府仍然从西方国家的视角出发，给中国施加了很大的压力，但总体上看，中英关系发展稳定。尤其是2009年初，英国政府发表了题为《英国与中国：合作框架》（TheUKandChina:AframeworkforEngagement）的对华关系框架文件，这是英国政府首次发表对华政策文件。尽管这其中不乏出于联合中国以应对全球金融危机的考虑，但不可否认，这也必然成为英国对华长期战略的基础。另一方面，该文件是在中国与其他个别欧洲国家关系出现紧张的情况下出台的，这就使其更具有突出意义。有鉴于此，本文拟从对该政策文件的解读出发，分析英国政府采取对华友好政策的原因，今后的可能发展走向，以及与英国良好的双边关系对于实现中国的总体对欧战略所能发挥的作用。一、英国对华关系框架文件主要内容2009年1月22日，就在温家宝总理访问英国前夕，英国外交部发表了题为《英国与中国：合作框架》1的对华政策文件，这是英国政府首次发表对华关系文件。该文件指出，发展对华全面关系将是英国政府今后数年外交工作的“重大优先目标”。英国首相布朗在为该文件撰写的前言中指出，中国已成为全球性的经济和政治力量，这是当今时代最重要的发展之一。英国必须与中国合作，以应对面临的重大挑战。而当前最紧迫的任务是应对全球经济危机。如果英国希望重振信心、恢复增长、促进就业以及在创建开放、灵活且充满活力的全球经济的道路上取得实质进展，就需要与中国合作，需要中国充分发挥作用。布朗认为，英国、欧洲以及世界其他国家和地区能够从中国的崛起中获益。与中国合作，对于消除贫困、化解冲突，以及建立一个应对气候变暖的有效框架至关重要。布朗认为，中英双方对彼此而言都很重要。他指出，中国和英国正在建立一种强大的、充满活力的伙伴关系。该政策文件指出，中国对英国利益的影响很大，且在不断增强。对于英国而言，中国的重要性在于以下几个方面：第一，经济利益。文件认为，在不稳定的经济环境中，中国作为全球经济体发动机的作用显得更加重要，中国的市场和投资对于英国的经济恢复和发展则尤其重要。特别是，作为世界四大经济体之一，中国是英国增长最快的出口市场，此外，中国的主权财富基金也可能成为英国吸引外国投资的一个重要潜在来源。第二，在全球化与国际体制改革方面，中国能够发挥关键作用，为此，英国需要与中国合作，通过对诸如G20等国际机制进行改革（包括经济、金融与制度改革等各方面），从而与中国一道遏制保护主义、使全球化沿着正确的轨道发展。第三，在国际安全方面，中国作为联合国安理会常任理事国，在世界政治中发挥着越来1该政策文件全文参见英国外交部网站：。2越积极的作用。不仅在东亚地区，而且在维护诸如非洲和中东等地区的和平与安全问题上，中国的政治影响也在与日俱增；中国与美国和欧盟的关系也将对建立今后10年的世界秩序有重要影响；中国对于打击恐怖主义和核扩散、预防和减少冲突至关重要。为此，英国将与中国在更广泛的和平与安全领域进行更密切合作，并鼓励中国为国际和平行动提供更多的力量与资金。第四，中国对发展中世界的影响越来越大，尤其是在非洲，因此，英国需与中国进行更紧密合作，以实现“千年发展目标”(MillenniumDevelopmentGoals)，而中国本身的经历恰恰是“千年发展目标”的一个成功的例证。第五，在遏制全球气候变暖方面，中国已制定了减少碳排放、提高能源利用效率、大力发展可再生能源的政策，这是“哥本哈根协议”(CopenhagenAgreement)的重要组成部分，能够发挥不可替代的作用。为此，英国应帮助中国转向低碳增长模式，促进中国的可持续发展。鉴于中国的上述作用，该政策文件指出，英国政府应主要从以下三个方面处理与中国的关系：第一，使英国从中国的增长中获得最大收益。包括：鼓励中国将英国视为一个全球性中心；推动英国从中英双边关系中获得商业、教育、科技和文化等各方面的收益；帮助英国人民通过更好地了解中国和更好地掌握中文来抓住中国能够带来的机遇；此外，还需确保英国政府制订正确的、能够从中国的增长中获益的国内政策；第二，推动中国承担作为一个“负责任的全球角色（responsibleglobalplayer）”所应承担的责任。即，通过与中国政府、中国共产党、学术界、媒体、商界与中国公众的交往和合作，鼓励中国对国际问题和全球问题采取负责任的态度，鼓励中国更深入地参与以规则为基础的多边体系(rules-basedmultilateralsystem)，包括从不扩散和国际安全到可持续发展和气候变化；此外还需帮助中国更广泛地界定其国家利益；第三，促进中国的可持续发展、现代化以及内部改革。即，影响中国的国内政策，帮助中国处理其快速发展带来的风险，减少中英之间的分歧。该政策文件提出，在此方面，“更加尊重人权和法治”至关重要。此外，该政策文件还围绕着上述三个主要目标提出了预期实现的一些具体结果。从该政策文件可以看出，从总体上说，英国政府对中国的作用以及发展与中国的关系有着比较客观和较为全面的认识。首先，它认为，中国不仅对于全球经济的恢复和发展必不可少（“中国当前对全球增长的贡献超过其他任何国家”），而且认为中国对于世界政治的稳定、全球安全、国际机制的改革和国际秩序的重建等方面均至关重要。其次，它正确地认识到，中国愿意与国际伙伴就稳定与可持续增长政策进行合作，并将其置于了与中国内部稳定同样重要的位置，同属于中国最优先发展的目标。第三，文件指出，英国的战略是坚定发展与中国的关系，坦诚两国之间的分歧，确保英中关系是以合作为特点，而不是对抗。认为与中国保持强有力的关系有助于创造一个更好的英国、一个更好的中国和一个更好的世界。第四，文件指出，英国需要通过学校、文化机构、商界等各种渠道更好地了解中国，以减少双方的分歧。但是，从该政策文件中，我们仍然可以看到，在某些问题上，英国政府仍然没有改变用其固有的政治理念和价值观判断中国事务、试图影响或干扰中国内部事务的一贯做法。最突出的表现在，该政策文件仍然指出，中国需要在“法治、人权”等领域取得进步（布朗前言），尤其是所谓“促进人权”的重要性仍然被置于了该文件非常重要的地位。外交大臣米利班德也在前言中提到，“促进人权”是该对华政策框架的基础，认为需通过接触和合作“促进人权”，并认为这对于未来的英国政府而言仍然是一个应优先处理的极端重要的事项，并提到了中国的死刑问题、司法程序问题、西藏更大程度的“自治”问题等中国的内部事务问题。3其次，在经济和贸易方面，该政策文件指出，尽管中国的巨大经济潜力有助于英国的经济繁荣，但也意味着竞争力方面的挑战；而在贸易方面，则认为中国巨大的贸易盈余反映了全球经济的不平衡，认为中国市场的开放程度、对自由贸易的支持程度、市场准入的程序、汇率政策等方面仍需改进。第三，在能源和环保等问题上，认为尽管中国对于恢复与保持全球经济稳定至关重要，但中国对于石油、矿产等稀缺资源的需求也意味着更大的全球压力；认为尽管中国对于控制气候变暖的作用重大，但认为中国已超过美国成为世界上最大的碳排放国家2，等等。第四，要求中国承担更大的国际责任。对于此类分歧和矛盾，我们均需有清醒的认识。二、英国对华政策的未来走向从总体上看，可以认为，英国政府首次发布的上述对华关系文件将成为今后几年、甚至更长时期内英国对华政策的总体框架，即使保守党在2010年的大选中获胜，其对华政策总体基调也仍然是在稳定中继续深化，这一点应该是勿庸质疑的，特别是英中双方在经贸、文化和科技等领域的合作会进一步加大。原因是多方面的，既有历史原因，也有现实原因；既有经济原因，也有政治原因。首先，自1972年中英双方关系实现正常化以来，尤其是在1997年香港政权实现顺利交接之后，中英关系中基本上不再存在根本性的利害冲突，双方关系一直处于相对平稳顺利的发展过程之中。尤其是在最近十多年，也就是英国工党结束长达18年的在野状态、在1997的大选中获胜、工党领袖布莱尔出任英国首相之后，英中关系达到了历史最好水平。特别是，2004年5月，在温家宝总理访问英国期间，中英双方签署了《中英联合声明》，中英关系从“全面伙伴关系”提升为“全面战略伙伴关系”。从2005年开始，中英两国领导人每年定期举行两国政府领导人会晤，从而使得双方关系得到了全面深化，并使双方的对话和磋商形成了一种机制化的“常态”。2007年6月，在布莱尔执政期间任财政大臣的布朗接替布莱尔任首相。布朗延续了布莱尔认为“中国是机遇，而非威胁”的对华观点，总体来说，无论是在布莱尔还是在布朗任英国首相期间，中国与英国的双边关系一直处于稳定发展的良好态势。其次，中国飞速发展的经济和巨大的消费市场对英国这个以贸易为主导、秉承自由贸易和开放理念的国家而言，其吸引力不言而喻。尤其是在贸易和投资关系方面：在布莱尔担任首相期间，英国成为了欧盟最大的对华投资国和第三大对华贸易伙伴；而英国也期待着中国政府和企业加大对英国的投资。尤其是在当前面临着金融危机的困境之下，英国正急于借助中国快速增长的经济力量，以迅速摆脱危机，恢复增长，这一点在英国发布的“对华政策框架文件”中得到了多次重申。例如，它指出，“在先进经济体处于相对衰弱的时刻，中国作为世界增长驱动力量的作用甚至更加重要。”3从某种程度上看，尽管英国政府此时发布对华政策文件不乏出于度过眼前难关这一“短期”原因的考虑，但也是英国长期经济利益驱动的必然结果。而且，从另一个角度来看，在经历过此次金融危机、见证了中国强大的经济活力之后，恐怕此后的历届英国领导人都不会忽视与中国发展经贸合作对于英国经济发展的重要性了。第三，与德国等欧洲国家相比，中国和英国的经济互补性强，且互补性大于竞争性。4例如，德国和法国等国的经济优势集中在制造业方面，而中国近些年在制造业领域已经具备了一定的与德法等国进行竞争的优势，因而造成了德法等国商界和民众等对中国的抵触情绪；而英国则恰恰相反，其实体经济在整个国民经济中所占比重不大，其经济优势集中在服务业、2“TheUKandChina:AFrameworkforEngagement”,p.10.3“TheUKandChina:AFrameworkforEngagement”,p.7.4周弘主编：《欧盟“中国观”的变化—欧洲发展报告（2008~2009）》，社会科学文献出版社，2009，第19页、第25页。4尤其是金融服务业，而中国则恰恰欠缺金融服务业等领域的经验，这也正是英国所愿意“输出”的。因此，英国在推动与中国的贸易方面表现得比德法等国要积极。第四，除了经济与贸易关系以外，在文化、旅游和其他各个领域，中英关系也得到了全面深入的发展。例如，在文化交流方面，鉴于语言原因，英国是最受中国留学生青睐的欧洲国家之一，英国政府计划到2010年使到英国留学的中国学生人数增加到10万人；2005年初英国正式成为中国公民的旅游目的地；此外，中英双方在科技、医疗等方面也展开了一系列合作。第五，英国传统的实用主义与功利主义传统，决定了上述因素均是决定英国对华政策走向的长期因素，均非一时一刻的短期考虑，因此可以肯定，英国的对华政策基本会在上述趋势的基础上保持比较稳定的发展。当然，尽管英国的对华政策总体上看是积极的，但这绝不意味着中英关系是一片坦途，相反，由于种种原因，两国关系中可能还会出现很多不和谐声音。首先，在人权、法治、西藏等问题上，英国政府不会停止对中国施加各种压力，尤其是在人权问题上。另外，在西藏问题上，尽管英国政府于2008年底首次正式公开承认西藏是中国的一部分，承认过去对西藏