金融危机背景下的中国金融法治：进程、问题与对策

金融危机背景下的中国金融法治：进程、问题与对策内容摘要：本文将中国金融法治置于全球金融危机的背景下，系统总结三十年来中国金融法治的发展进程、基本特点、存在问题以及取得的主要成就，并对如何完善金融法治，积极应对金融危机提出了相应的对策。关键词：金融改革金融法治金融危机中图分类号：文献标识码：文章编码：作为一种社会调整方式，法治意味着社会运行，包括经济、政治、文化等各领域的社会运行，都处于法律的调整之下。改革开放之前，中国的法治建设受到严重破坏，人治横行，严重损害了经济发展和人民利益，因而实现由人治向法治转变，实现国家治理方式的变革成为人民的愿望。在此背景下，从1978年开始，中国开始改革开放。作为金融改革开放内容之一的金融法治也由此开始。一、中国金融法治化的基本进程自1978年以来，中国的金融法治化主要经过了三个主要阶段：1978到1994年金融法治化的起始阶段，1995年到2002年的全面推进阶段，以及2002年以来的持续深化阶段。（一）1978到1994年的中国金融法治化进程十年文革不仅使中国经济面临崩溃，也使得中国的法律秩序受到严重破坏，自然也就谈不上金融法治化。1978年12月，十一届三中全会做出的把工作重点转移到经济建设上来的战略决策揭开了中国经济体制改革的大幕。与此同时，这一时期的金融法治建设取得了较大成就，主要表现在：首先，金融法规的制定和贯彻，初步改变了金融活动无法可依的状况，对于促进依法办事，保障金融活动的正常进行，起了重要作用；①其次，中国人民银行作为金融管理机关，实现了行政管理的专门化，为其行使行政管理职能对其他金融机构进行管理奠定基础。但是，我们也应该看到，由于这一时期，中国处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，而且在1992年之前，中国也没有确立市场经济体制，金融机构、金融业务、金融管理等各个方面仍处于探索之中，导致这一时期的金融法治建设具有极大的局限性。对于金融立法来说，在形式上，立法有权宜之计的嫌疑，很多立法表现为暂行规定、暂行办法。缺乏稳定性和权威性。更为重要的是，金融立法全部由行政法规和部门规章组成，而缺少由全国人大或其常委会通过的法律；②在内容上，由于金融立法全部表现为行政法规和规章，所以在内容上更突出行政法律关系调整带有较强的高度集中计划经济体制色彩。而作为非行政机关的法律主体往往缺乏真正法律上的平等权利，规范中多为禁止性规范和义务性规范；③在范围上，仅仅是搭起了金融法制的简单框架，在诸多领域还存在立法空白，例如，有信托投资公司和信托业务，而无规范信托关系的法律法规；在可操作性上，由于金融法规或规章普遍缺少罚则，导致法规或规章无法得到有效执行而缺乏可操作性。对于金融管理来说，虽然中国人民银行成为了全国金融管理机关并且中国人民银行也积极进行管理，但是，有法不依的情形时常可见，例如，虽然《银行管理暂行条例》明确规定“财政部①张秀民：《谈加强金融法制建设》，载《中国金融》1987年第6期。②当然，在金融活动急剧变革且金融改革的目标尚未确立，金融改革处于边走边看的时候，制定具有稳定性和权威性的法律具有一定的困难。③余亚勤：《论市场经济建立中的金融法制建设》，载《法学》1993年第9期。门不得向中国人民银行透支”，但1979至1988这十年间，财政仍向中央银行透支了500亿元。④这种有法不依、执法不严的情形，严重损害了金融法规的权威性。（二）1995年到2002年的金融法治化进程1995年在中国金融法治建设史上是具有里程碑意义的一年。这一年，在社会主义市场经济体制改革和金融体制改革目标确立以后，经过总结改革的实践经验和教训并广泛借鉴发达国家金融立法经验的基础上，全国人大及其常委会相继通过《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》和《担保法》等五部金融法律，以法律而不是行政法规或部门规章的形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位、商业银行体制和保险体制等重大问题，形成了中国金融体制的基本法律框架。此外，为了打击金融犯罪、维护金融秩序，1995年还通过了《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。此后，全国人大常委会于1998年及2001年相继通过了《中华人民共和国证券法》和《中华人民共和国信托法》。至此，规范银行、证券。保险、信托等领域的基本法律框架初步形成。于此同时，分业监管体制也在逐步形成，形成了中国人民银行负责对银行、信托业的监管，中国证监会负责证券期货业监管，中国保监会负责保险业监管的分业监管格局。这一时期是改革开放以来我国金融法治进展最快的时期。这表现在：一是金融立法数量多。据不完全统计，从1995年到2001年底，有全国人大及其常委会颁布的金融法律达九部之多。由国务院颁布的金融法规有145部，国务院各机构颁布的金融类规章有3680部，由最高人民法院制定的金融类司法解释41部，最高人民检察院的9部；⑤二是金融法律法规规章已经初步体系化，金融领域无法可依的状况得到根本改变；三是金融监管执法活动日趋成熟，不仅形成了分业经营、分业监管的监管体制，而且各监管机构的监管活动越来越符合市场需要，越来越深入。当然，我们还应该看到，这一时期的金融法治进展仍存在一些不足，主要表现在：一是过于强调金融市场安全和稳定，存在管制过度的情形。例如《证券法》关于上市条件的规定就过于严格、《商业银行法》关于商业银行经营业务范围的限制也过于苛刻；二是仍存在金融体系为国有经济服务的倾向，同市场化原则有一定的背离。（三）2002年之后的金融法治化进程2001年底，中国加入世界贸易组织。在中国入世谈判过程中，对于中国金融开放做出了一些承诺。这些承诺需要通过修改现有法律来实现。此外，经过二十多年的改革，中国的金融业也出现了一些新变化。需要通过修改立法来适应发展的需要。，2003年12月，全国人大常委会通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》修订案及《银行业监督管理法》。上述三法适应了我国加入世界贸易组织和金融开放的新形势，满足了金融监管体制改革和中央银行职能调整的需要，重新界定了中国人民银行、银监会的地位和职责，从法律上明确了银监会对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的职责，为银监会依法履行监管职责、依法加强对银行业的监督管理、依法行政提供了法律保证，以法律的形式肯定和巩固了中国金融业改革的成果。2006年10月，《银行业监督管理法》进行修改，赋予银行业监管机构相关调查权。在金融监管方面，2002年以后，各监管机构在金融公司治理、金融机构及业务创新、防范金融市场风险等方面细化监管规则，制定了大量的监管细则，加强行政执法力度、严惩违法违规行为，每年都破获大批金融违法案件。二、中国金融法治化的主要成就和基本特点（一）中国金融法治化的主要成就总结三十年来的金融法治化进程，可以发现在以下几个方面取得了显著成就：1、初步建立了相对完备的金融法律体系④张继良：《金融秩序与法规权威》，载《中国城市金融》1989年8月号。⑤李宏：《我国金融立法的不足及其完善》，北大法律信息网=20115。法制完备是实现法治的必要条件之一。理想状态的“法制完备表现为法律制度的类别齐全、规范系统而无一遗漏。凡是法律制度所应调整的，均应有相应的法律制度调整，凡是由法律制度调整的，均应有恰当的法律制度调整，不同领域的法律制度应当相互衔接，并有机协调”。⑥实现金融法治的首要前提条件就是建立完备的金融法律体系。改革开放以来，中国金融法律体系经历了逐步发展的过程：改革开放之前，中国人民银行几乎是仅有的金融机构，是国家的“信贷中心、现金中心和结算中心”。由于中国人民银行包办了金融事务，并且只是执行国家计划的一个部门，因而不存在企业与金融机构之间以金融产品或服务为标的的市场交易行为，也不存在监管当局与监管对象之间的监管行为，所以在客观上不需要一套完整的、以指引由市场主体自主决定的金融活动的、宽严相济的金融法律体系来调整和规范金融运行。在这种情况下，金融运行主要是执行计划的纵向金融活动，调整金融运行的手段基本上是与计划金融相适应的行政手段，在形式上表现为办法、政策、通知等金融规范。改革开放之后，随着金融机构、金融业务以及金融市场逐步发展，金融法律体系才逐步产生并日益深化。尤其是中国确立市场经济体制以后，随着金融改革和开放日益向纵身的发展，金融法律体系才开始逐步完善起来。经过三十年的发展，特别是近十多年来的努力，中国已经初步形成了以“银行三法、证券、保险、信托基本法为核心，金融法律、行政法规和规章为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系”⑦。2、建立了与金融业发展相适应的监管机制改革开放以后，随着一些金融业务的恢复或出现，尤其是金融机构的多元化和金融运行的市场化，金融监管的重要性日益显现，中国人民银行作为中央银行以及国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，自然而然的承担起监管职能，对重新恢复的保险业，新出现的证券业和信托业实施监管。随着金融市场的进一步发展，相比其他金融部门市场化程度显得较高的证券市场出现一系列违法、违规行为，引起市场混乱，尤其是1992年8月深圳发生“8·10”事件后，成立专门的证券监管机构就显得顺理成章。1992年10月，国务院证券委员会和中国证监会成立，承担证券市场监管职能。亚洲金融危机发生后，作为危机应对措施，中国证监会对证券行业的监管权力进一步加强：证券交易所、证券经营机构划归证监会监管，地方证券监管部门由证监会垂直领导，证券委撤销，至此，集中型证券监管体制形成。1998年全国人常委会通过的《证券法》进一步确认了这一体制。自1980年保险业务恢复后，保险业一直由中国人民银行负责监管，《保险管理条例》出台后，一些新的主体进入保险市场，最为典型的是一些银行发起设立了保险工作，在事实上形成了混业经营的局面。此时，由于银行业改革尚未完成，混业经营带来一定程度的金融风险，1995年颁布的《保险法》最终确认了分业经营体制。亚洲金融爆发后，1997年召开的中央金融工作会议确定了“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”的原则。根据这一原则，基于保险业已经分业经营的事实，分业监管就显得顺理成章。1998年，中国保监会成立。证监会和保监会的成立，初步确定了中国金融业分业监管的体制：中国人民银行监管银行业、证监会监管证券期货业、保监会监管保险业。对于中国人民银行来说，在分业监管体制初步形成以后，其既负责货币政策又负责银行业监管，使其货币政策独立性受到影响。因此，2003年中国银监会成立，专司银行业监管。中国金融业的监管体制经过了近三十年的演变形成了目前的局面。从其演变历程上看，我们能够清晰的发现：监管体制的变革都同中国金融改革和发展的现实密切相关。具体来说，中国金融监管机构的设立、职责的变化都是在原有体制难以适应金融发展，难以更好为金融发展服务的背景下进行的。因此，虽然我们不能说目前的监管体制是最好的，但是我们可以说目前的监管体制基本上是符合现阶段金融发展需要的。⑥卓泽渊：《我国法治国家的特征》，载《法学研究动态》，中国法学会研究部主办，1998年第10期。⑦胡滨：《金融法治环境》，载李扬、王国刚、刘煜辉主编《中国城市金融生态环境评价》，人民出版社2005年版。3、强化了金融机构、投资者、金融消费者等私法主体的权利意识权利意识，是指社会主体对于自身和他人权利的认知、情感、理解、态度和意志等的总和。这不仅包括社会主体对自己作为独立权利主体的利益和自由的认识、主张和要求，还包括对他人同样的认识、主张和要求的正当性的社会评价。⑧建设法治国家，需要社会主体具有强烈的权利意识。只有社会主体具有权利意识，认识到其权利对自身的重要性并积极去维护自己的权利，才能有助于纠正社会中存在的不当行为，最终促进社会的和谐发展。中国金融改革的三十年，一定意义上是政府放权，金融机构成长为参与市场竞争的独立私法主体的三十年。三十年来，各类金融机构，包括改革开放之后作为新兴事物出现的证券公司都经历了由政府部门完全