小金库治理工作指南

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第二部分“小金库”治理工作指南一、“小金库”的概念和认定标准二、“小金库”的存在形态三、三个“实施办法”规定的“小金库”主要表现形式四、设立“小金库”的常见手法五、国有企业设立“小金库”的常见手法六、检查“小金库”的主要方法和切入点七、常见问题解答一、“小金库”的概念和认定标准本次治理工作“小金库”的定义是:违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。“小金库”问题主要是依据《中华人民共和国会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》进行财政、财务、会计处理和行政处罚。《中华人民共和国会计法》第十六条规定:各单位实际发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算,不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算……。第四十二条同时明确:违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府财政部门责令限期改正,可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处二千元以上二万元以下的罚款;属于国家工作人员的,还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分:(一)不依法设置会计账簿的;(二)私设会计账簿的。《财政违法行为处罚处分条例》第十七条也规定:单位和个人违反财务管理的规定,私存私放财政资金或者其他公款的,责令改正,调整有关会计账目,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的,还应当给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。认定是否属于“小金库”,关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。所谓“单位账簿”是指本单位财务部门依法设置的会计账簿。从现实情况看,许多财政违法行为,其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放资金、津贴;公款旅游;请客、送礼等,但只要是在国家规定的账簿内登记、核算,就只能作为违反财政、财务、会计制度处理、处罚。具体标准为:(一)主体正确:即记账主体要符合规定,所发生的经济业务必须列入正确的核算单位,各单位要分别核算自身发生的业务事项。如果上级单位将应属本单位所有的收入列入下属单位(含关联企业、业务往来单位)或将资金转入下属单位,应认定为上级单位的“小金库”。(二)账簿合法:即账簿形式要符合规定,本单位发生的业务必须在本单位依法设置的会计账簿中核算。如果列入本单位的台账、备查账而没有列入本单位的会计账簿中,即为“小金库”。(三)内容真实:即核算的内容要真实合法,如实核算、反映和各项业务。如在合法账簿中反映没有实际发生的支出,即为套取现金,认定为“小金库”。二、“小金库”的存在形态概括讲“小金库”主要包括:一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;二是用资产处置、出租收入设立“小金库”;三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”;五是虚列支出转出资金设立“小金库”;六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。从实际情况来看,“小金库”以多种形态存在,具体包括以下几个方面:(一)现金形态。现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是:金额相对于银行存款较小,支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去,最为方便、快捷。如:一是收入不入账,保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据,将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法,套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成“小金库”。四是商业行为的各种回扣,等。(二)银行存款形态。银行存款形态的“小金库”,是当前“小金库”的主要形态,金额往往较大,支配权层级相对现金形式来说一般要高些,主要由单位或部门支配,一般挂靠于二级单位或关联单位,部分甚至个人存款形式存在。如:将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户,将其成为私设“小金库”的“避风港”;通过下属单位走账,将收入存放在账外单独设立的账户;通过收转移、将资金直接存入个人账户,躲避日常监管等等。(三)有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库劵、债券、股票和购物卡等。这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物,而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。(四)固定资产形态。固定资产形态的“小金库”,多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映,为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础,多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,也有利用特殊资源与其他单位合作获取的,还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类:一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产;二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位,在本单位不但不入账,就连账外账也没有,表面上可能表现为某种借用关系。例如,不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租,收取租金收入。有的单位公将部分收入纳入账内,搞“阴阳结合”,有的单位则直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账。(五)股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系,不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源,可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成账外“小金库”;也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”,成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐藏性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数几个人知道。三、三个“实施办法”规定的“小金库”主要表现形式(一)党政机关和事业单位“小金库”主要表现形式包括:1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;2.用资产处置、出租收入设立“小金库”;3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;4.经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;5.虚列支出转出资金设立“小金库”;6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。(二)社会团体和公募基金会“小金库”主要表现形式包括:1.隐匿会费收入设立“小金库”;2.截留行政事业性收费设立“小金库”;3.截留捐赠收入设立“小金库”;4.用资产处置、出租收入设立“小金库”;5.以会议费、劳务费、培训费等名义或以假发票、假合同等手段套取资金设立“小金库”;6.虚列其他支出转出资金设立“小金库”;7.以其他形式设立“小金库”。(三)国有企业“小金库”主要表现形式包括:1.隐匿收入设立“小金库”(1)用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”;(2)用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”;(3)用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”;(4)用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。2.虚列支出设立“小金库”(1)虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”;(2)虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”;(3)虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。3.转移资产设立“小金库”(1)以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”;(2)以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”;(3)以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”;(4)以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。四、设立“小金库”的常见手法(一)隐匿收入设立“小金库”的常见手法1.截留销售和劳务等的经营收入:如销售收入、劳务收入、利息收入、佣金手续费收入等。2.资产出租使用收入:隐匿或计入下属单位。一种是在下属单位直接列支,另一种是列入下属单位的往来账目,在本单位的账目中没有体现。以上两种均应认定为“小金库”。3.转移资产处置收入4.坐支截留收取的会议费、培训费5.隐匿、截留税务部门返还的三代手续费:收支均应在收入和支出中列支,如在往来反映属会计核算不规范,应作调账处理,不属于“小金库”。如果不入账或者直接走现金或银行存款收支,即为“小金库”6.转移收入到下属单位(二)虚列支出设立“小金库”的常见手法1.以会议费、培训费等名义套取资金主要有两种:一种是完全虚假的业务,另一种业务真实,但金额虚假,以上两种均为“小金库”。2.虚列资料费劳务费等发放津贴补贴3.以假发票、假票据、假合同等套取资金4.虚列工资福利费等人工成本套取资金(三)转移资产设立“小金库”的常见手法1.固定资产未纳入账簿核算2.对外投资未纳入账簿核算3.无形资产未纳入账簿核算4.下属单位清算遗留资产未纳入账簿核算(四)其他形式设立“小金库”的常见手法1.下属单位收支未设账核算2.私设会计账簿核算五、国有企业设立“小金库”的常见手法(一)利用外单位账户设立“小金库”。这种手法较为简单,一般是借用其他企业(单位)的账户,将一些通过不正当渠道取得的资金转入此账户,然后提取资金,设立“小金库”。(二)通过向关联企业输送利益设立“小金库”。主要表现为将自身职责范围内的业务委托给关联企业,或者是利用行政上、业务上的垄断地位指定某些企业从事某项能够带来收益的业务。作为回报,这些企业往往从收益中拿出一部分酬谢款给施恩企业(单位),在账外设立“小金库”。(三)虚列应付款项。多发生在一些往来户较多的企业,通过与往来方串通,甚至出具虚假收据或发票,虚列全部或部分应付款项,转出资金设立“小金库”。(四)人为提前报废大宗资产。先在账面上以看似合法的和较为完备的手续,将一些尚可使用的大宗资产蓄意提前报废处理,资产被冲出账外,待以后再设法变现,设立“小金库”。(五)违规收取回扣设立“小金库”。在一些自购商品和建设工程中,故意抬高购进商品的价格、数量以及建设合同的承包价格、单位造价,在账外和关联企业谈妥条件,达成默契,捞取回扣,设立“小金库”。(六)利用往来账户套取资金。在一些往来资金较多企业,由于往来户数较多,发生次数较为频繁,一些技术熟练的会计人员被授意利用其自身的技术,将一些资金在多个往来户(尤其要注意:其中一些账户很有可能是挂账多年)之间来回倒腾,频繁地调账,达到既冲平挂账户,又提出账外资金设立“小金库”的目的。(七)利用设备采购套取资金。主要表现在设备购置品种和批次较多、规格相近,非专业人员又不易直接辨别这种情况下,通过张冠李戴、移花接木,利用价差或者虚构项目套取资金设立“小金库”。(八)利用工程项目套取国家国有建设资金。一些企业年年有相同类型的工程项目,有时通过对老项目搞“三新”,即部分更新、翻新、刷新,新瓶装旧酒,同时这些工程表面上都有完备的工程设计、预算和财务决算手续,偷梁换柱,骗取国家国有建设项目资金,私设“小金库”。(九)以拨代支,以领(借)代报形成“小金库”。这种方法在财务管理比较规范的企业较为少见,主要是发生在那些财务管理比较薄弱的基层单位,往往不管有无发票,手续合不合规,只要有“一把手”签字,钱发出去账上就做支出,一旦资金使用监管松懈,就很容易形成在账外乱列乱支的“小金库”。(十)利用改组改制设立“小金库”。某些企业往往在改组、改制、重组、更名过程中,借机甩掉包袱,通过资产评估机构,人为操纵,蓄意压低优良资产,甚至在账面将许多往来账目予以核销,以后再收回资金时,不入单位新账,形成“小金库”。(十一)自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