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“代建制”管理模式的现状及其改进浅谈崔会芝[摘要]本文通过对现行三种代建制管理模式优缺点的分析，论述了当前代建制实施过程中面临的主要问题和困境，对相关配套政策的健全进行了分析和论述。[关键词]代建制项目管理模式我国政府投资项目的建设管理长期存在“建设、投资、管理和使用”四位一体，“三超”（即超规模、超标准、超概算或概算超估算、预算超概算、决算超预算）现象严重，权力寻租层出不穷等问题。政府投资项目一直是以临时性、分散性、自营性为特征的小生产方式进行建设管理，不利于积累政府投资项目的管理经验、提高政府投资项目的建设管理水平。代建制管理模式的提出，有利于有效解决上述问题。因此，代建制管理模式自上世纪九十年代末提出以来，福建、安徽、北京、上海、重庆、深圳、珠海、江苏、浙江、贵州、河南、湖南等省市陆续进行了试点，各地结合当地经济形式和政府投资项目管理的状况，提出了相关代建制管理制度（详表1）。2004年7月25日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，更是明确提出“对非经营性政府投资项目加快推进代建制”。由此，代建制开始在全国范围内推广。1.目前代建制管理模式的主要形式1.1项目管理公司竞争代建模式该模式以北京、厦门为代表，具体做法是由政府设立市场准入的条件，通过公开招投标等市场化方式择优选择符合一定资质条件、能够独立承担民事责任的社会化专业机构作为代建单位，社会化专业机构通过建设单位管理费和项目投资节余获取利润，其组织结构模式如图1所示。北京市先后选择了回龙观医院项目、北京市残疾人职业培训中心、北京市疾病预防控制中心以及若干公路项目实施代建制；厦门市于2001年开始对重点工程建设项目全面实施代建制。该模式的优点是：在政府投资项目管理中充分引入市场竞争机制，有利于提高政府投资项目的建设效率和效益，有效避免权力部门寻租现象；通过与代建单位的合约关系以及信用和担保机制，转移了政府投资项目建设管理的部分风险，有利于控制政府投资规模。缺点是：政府主管部门必须配备相应的经济、技术、法律人员，负责与专业化的项目管理公司谈判并制定代建过程中的关键合同条款，以规避潜在的索赔和追加投资的风险；由于代建单位的利润与投资节余有着密切的关系，代建机构可能过分追求投资节余而忽视工程质量和使用单位的正当要求。政府主管部门社会化专业代建机构工程承包公司分包商图1项目管理公司竞争代建模式组织结构示意图1.2常设性代建机构集中代建模式该模式以深圳、珠海、安徽为代表，具体做法是由政府组建非盈利性质的常设性代建管理机构，按公务员或事业单位管理，对全部或部分政府投资项目实行集中代建，其组织结构模式如图2所示。如：深圳市按照“相对集中，区别对待”的原则组建了建筑工务局，参照公务员管理，编制为300人，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五部门外的政府投资项目建设管理。同时，还对南坪快速路一期、横坪一级公路、东部沿海高速公路莲塘至盐田段、358省道深圳市惠庙线公路至黄江段公路二期扩建工程等多个交通项目实施了项目管理公司代建制试点。珠海市组建了珠海市政府投资建设工程管理中心，隶属于市建设局，事业单位性质，编制20人。安徽省则组建了“安徽省公益性项目建设管理中心”，隶属于发展和改革委员会，事业单位性质，编制15人。该模式的优点是：高度集中的管理，能够充分发挥专业化管理的人才、技术和经验优势，便于协调建设过程中的相关问题；方便政府主管部门和纪检、监察和审计等部门的管理和监督；整体效率高，能够按照政府的指令迅速完成应急工程等时间紧迫的代建项目。缺点是：要真正发挥常设性代建机构的作用，必须配备庞大机构和人员，而常设机构的人员无法根据政府投资规模的变化而适时调整，市场配置资源的作用不能充分发挥；常设性代建机构的属于政府机构，对建设项目的管理主要依靠行政权威的激励和约束，没有形成有效的利益激励机制，无法承担质量、工期、超概算等问题引起的经济责任，权责机制和风险承担机制不明确。图2常设性代建机构集中代建模式组织结构示意图1.3政府指定专业代建公司模式该模式以上海、武汉、重庆为代表。具体做法是由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代建管理，实行企业化经营，其组织结构模式如图3所示。如上海市在市政、水务、环卫、交通等系统实施代建制，选定了11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司；武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位；重庆市组建了重庆市城市建设发展有限公司专门主管政府投资项目的建设。该模式的优点是：政府意志可以较好地通过指定的代建单位实现，管理更直接、有效。缺点是：缺乏竞争机制，代建单位具有一定的垄断性，不利于建设管理水平的提高，不利于代建市场的培育；代建单位之间、代建单位与使用单位之间容易形成利益关系的合谋，无法形成政府投资控制的激励机制，一定程度上提高了建设成本。市政府常设性代建机构承包商供应商商工程设计工程监理其他咨询图3政府指定专业代建公司模式组织结构示意图表1各省市代建制基本情况表省市名称代建单位选择方式代建内容代建单位的资质要求代建费用标准备注北京招标分阶段代建具有相应资质，能够独立承担履约责任的法人（公路项目中具体规定代建单位应当是具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体，甲级代理单位注册资金不低于2000万元，乙级不低于1000万元）1、独立享有建设单位管理费2、超支或节余3%以内独立享有或承担，3%以外与政府按比例享有或承担建设资金拨付代建单位按规定使用，建设资金不直接拨付监理、施工、材料供应等单位。上海市场竞争全过程代建依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。合同约定厦门1、招标委托2、直接委托全过程代建一、二级房地产企业、甲级监理单位，经市重点办登记确认，可作为重点工程项目的代建备选单位。按政府有关规定，按项目的难易程度、委托事项多少、责任大小记取，直接委托的代理费应低于建设单位管理费。重庆招标全过程代建1、具有综合甲级工程设计资质，或者综合甲级监理资质，或者本专业施工总承包一级以上资质，或者综合甲级工程咨询资质；2、具有相应资产；3、具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；4、具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业通过招标确定，由发展计划行政主管部门会同财政部门和有关行政部门根据有关取费标准、项目投资总额和代理机构承担的工作量确定代理费的最高限额。政府主管部门投资管理公司工程管理公司分包商人员，并具有从事同类工程建设管理的经验”浙江省招标全过程代建或分阶段代建1、具有独立法人资格；2、具有相应的资质和同类工程建设管理经验；3、具有相应的建设管理能力；4、具有相应的资金实力。为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用，不包括代建单位自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务费用。代建项目管理费计入项目初步设计概算，取代原建设单位关费。武汉建设实施阶段代建具有独立法人地位，能以全部资产承担债务有限责任，接受政府或其授权的机构委托。以工程总投资为基数按比例计算，具体费率按国家和省规定的标准，在项目代建合同中约定。深圳政府指定专业机构代建，对公路项目招标确定代建机构全过程代建常设性代建机构财政拨款资料来源：《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》、《北京市公路项目代建制实施办法》、《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》、《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》、《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》、《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》、《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》2.代建制的核心内容《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的表述是：“通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。因此，代建制制度的核心内容是：（1）、运用公开招标等市场竞争机制择优选择代建机构；（2）、专业化机构专业化管理，确保工程进度、质量、投资控制，提高投资效率；（3）、通过代建合同等法律要件明确投资主体、管理主体、使用主体之间的合约关系，割断建设单位与项目使用之间的利益关系；（4）、赋予代建单位项目法人地位，通过代建单位对个体利益的追求，达到提高整个政府投资项目质量、进度、投资控制的目的，从而化解政府投资项目管理中存在的管理者缺位现象。3.当前代建制面临的主要问题3.1相关法律法规不健全虽然各地相继出台了代建制管理的相关规定，但对代建机构的职能定位、代建机构的选择、代建成果的评判、代建行为的监督管理等缺乏具体的实施细则。特别是如何赋予代建单位项目法人地位，使代建单位能够在项目前期工作中独立发挥作用，是目前法律法规的一个盲点。由于代建机构的法律地位不明确，无法独立承担土地征用、房屋拆迁、规划许可、施工许可等相关行政审批手续的申报，仍需要由使用单位出面办理，这就造成了部分代建内容无法落实、代建责任无法明确。3.2出资人、代建机构、使用单位的责任划分不明确，缺乏合理的风险分配机制出资人、代建机构、使用单位的责任划分、风险承担和利益分配是代建制制度安排的核心内容，是关系到代建制能否达到预期目标的关键因素。在实际操作过程中，项目拆迁、勘察、设计、概算等前期准备工作质量的好坏，将直接关系到出资人、代建单位、使用单位三方的切身利益。代建过程中代建单位将直接面对拆迁无法推进、地质勘察与实际情况偏差较大、因外力引起重大设计变更或调整、与业主等相关政府部门和项目周边环境的关系处理不当等风险因素，如果代建单位在代建投标过程中对项目情况缺乏充分的了解和准备，上述风险将成倍增加。由于对项目潜在风险的担忧，代建单位往往不愿意承担更多的代建责任；项目使用单位也因风险没有完全转移而不愿意充分授权代建单位实施建设管理，并在代建单位建设管理过程中对施工单位招标、合同签订、资金拨付等环节过多干预，使得代建单位无法独立行使其建设管理职能，造成代建单位责任与权利的失衡。3.3代建单位的市场准入标准不统一，不利于代建市场的培育根据表1，代建机构的代建内容主要分为两种：（1）全过程代建，具体内容包括项目建议书、可行性研究报告、勘察设计、项目前期征地拆迁、开工前各项审批手续的报批、设计施工和材料设备采购的招标和合同谈判、设计施工图纸的审查和优化、组织工程建设、竣工验收、项目试运行及移交、编制工程档案等内容。（2）分阶段代建，即分为项目前期工作代建和项目建设实施代建。目前，国家尚未制定统一的代建市场准入标准，各地地方政府基于当地政府投资项目建设管理的具体情况和市场经济发展的状况，分别制定了不同的代建市场准入标准，不利于代建市场的统一管理和规范发展。3.4与现有工程建设管理制度出现职能错位我国工程建设管理制度自从改革开放以来，广泛汲取西方发达国家的经验，先后引进了工程监理、造价咨询、工程投资咨询、招标代理等制度，这对于工程建设管理体系的发展是有好处的。但在具体实施过程中，出现了各种制度条块分割、责任与权利交叉重叠的现象，一直无法得以解决。由于代建制制度的内容涵盖了工程监理、造价咨询、投资咨询和招标代理的部分内容，将使得这种现象更加突出。如：根据《中华人民共和国建筑法》的规定，监理单位应当“对承包单位在施工质量、建设工期、建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”；但自从注册造价工程师制度实施以来，大多数监理单位已经将投资控制的职责弱化为对工程量的确认，而对变更单价的确认、工程结算造价的审核则不予办理；现在代建单位的职责也是“负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期”，如果在代建合同中不能合理划分各方的职责和权利，将不利于今后政府投资项目的建设管理。3.5专业技术力量全面、综合实力强的项目代建机构少，代建单位及人员的综合素质有待提高由于我国建筑市场发育不充分，地区和行业壁垒多，设计、施工、监理等相关企业难以跨行业、跨地区发展，不利于大型工程承包商和咨询顾问机构的形成和发展。而代建制度的基础是开放