金融监管(1)

金融监管基本程序与主要环节金融监管是一个连续、完整、循环的过程，是由市场准入监管、日常运营监管、风险评价、风险处置以及市场退出等相关要素和环节组成。虽然各类金融机构在功能定位和业务风险特征等方面存在较大差异对其监管具有各自的特殊性，但在监管的基本程序与环节上也存在许多共性。本部分着重阐述金融监管所遵循的具有共性的基本程序与环节。根据各类金融机构不同特征形成的监管特殊性及具体的监管操作，将在第三部分予以介绍。图2-1展示了对各类金融机构监管的基本程序和主要环节。图2-1金融监管的基本环节与程序一、机构功能定位所谓功能定位，是指各类金融机构在市场经济活动中所扮演的主要角色，以及运作、发展的空间。具体体现为服务对象、业务范围和服务方式等方式的差异。目前中国人民银行的监管对象，主要包括政策性银行、国有独资商业银行、股份制商业银行（包括城市商业银行）、外资银行、城乡信用合作社、信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司。由于上述金融机构的性质、服务对象等都存在较大差异，因此，它们在功能定位上也有所不同。（一）明确机构功能定位的意义明确各类金融机构的功能定位，有利于科学制定各类金融机构的准标准，把好市场准入关；有利于形成合理的金融布局和适度竞争，防止金融机构盲目经营和恶性竞争，在促进经济发展和满足社会需求的同时，保障金融机构自身的稳健中国人民银行监管对象市场准入业务运营监管非现场监管现场检查信息综合分析风险处置—纠正风险处置—救助风险处置—市场退出追究责任人的责任风险评价收购兼并撤销破产监管报告反馈跟踪监控发展；有利于金融机构发挥专业优势，提高金融服务的持量和效率，促进金融机构稳健经营和健康发展；有利于确定各类金融机构的风险特征和监管重点，合理分配监管资源，提高监管效率和专业化水平。（二）确定机构功能定位的主要原则1、满足经济发展和社会公众的多种不同需要经济发展和经济结构的多元性，以及经济发展的不平衡性，产生了对金融服务的多重需要。因而，需要有不同类别、具有不同功能的金融机构为其提供多种金融服务。2、符合金融分业经营要求在目前中国金融业仍实行分业经营体制的情况下，各类金融机构应在此框架下确定自己的功能定位。但各类金融机构可以在从事主业，做好主营业务的同时，积极开拓各种中间性业务，包括各种表外业务和代理业务，并积极创造条件逐步向综合经营过渡。3、发挥专业优势，促进合理竞争在确定各类金融机构的功能定位时，应充分考虑发挥其专业优势和竞争优势，形成合理的金融布局，以促进各类金融机构的健康发展和合理竞争。二、市场准入（一）市场准入监管的内容广义上，金融机构的市场准入包括三个方面，即：机构准入、业务准入和高级管理人员准入。机构准入，是指依据法定标准，批准金融机构法人或其分支机构的设立；业务准入，是指按照审慎性标准，批准金融机构的业务范围和开办新的业务品种；高级管理人员的准入，是指对金融机构高级管理人员任职资格核准或认可。市场准入是金融监管的首要环节。把好市场准入关是保障金融机构稳健运行和金融体系安全的重要基础。批准高质量的金融机构和金融高级管理人员进入市场，并根据金融机构的功能定位的审慎性标准，审批金融机构的业务范围，将有利于降低金融机构的经营风险，提高金融管理水平和服务水准，促进金融机构的稳健发展和金融体系的稳定。（二）市场准入的标准1、法人机构准入标准（1）符合国民经济发展的客观需要；（2）符合金融业发展的政策和方向，符合金融机构合理布局、公平竞争的原则；（3）符合最低资本金及股权结构和股东资格要求；（4）符合高级管理人员任职资格和金融从业人员比例要求；（5）符合法人治理结构和内控制度的要求；（6）符合经济核算的要求，确定的综合经营计划和预期财务指标水平比（7）符合办公和营业场所的安全要求。在法人机构的市场准入标准中，要特别强调金融机构法人治理结构和内控制度的要求。完善的法人治理结构，是指按照《中华人民共和国公司法》的要求，根据其组织形式（国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司等），建立相应的组织机构（股东大会、董事会、监事会等）；明确董事会、监事会、高级管理层，以及董事长、监事长和行长的职责与权限，建立科学、民主、高效的决策体制和相互制约、相互监督的内部约束机制。为保证决策的独立性和民主性，保护小股东的权益，董事会成员要有一定比例的独立董事。为更好实施董事会的重大决策，加强银行内部风险控制与监督，还应设立监督委员会（或监事会）、稽核审计委员会、信贷审查委员会和资产负债管理委员会等。同时，要建立与经营业绩和风险挂钩的干部管理，收入分配激励机制。完善的内控制度包括：建立并认真实施统一、严格的业务标准和程序；建立并严格实行统一、有效的授权、授信制度；建立科学、有效的风险识别、评估和控制系统，具有独立、高效的内部稽核审计系统，完善的内部报告及住处系统，以及重要岗位的监督、制约机制。2、分支机构准入标准（1）符合当地经济发展的客观需要；（2）符合合理布局、适度竞争的要求；（3）申请者经营稳健，财务状况良好，具有完善的内部控制制度；（4）与申请者的管理水平和发展能力相适应；（5）符合成本核算及经济效益的要求；（6）符合营运并且资金的要求；（7）符合高级管理人员任职资格和营业场所的要求。3、业务准入标准（1）符合社会和经济发展的客观需要；（2）符合金融分业经营的法律规定与政策；（3）符合金融机构的功能定位与业务发展能力；（4）根据业务风险特征建立完善的风险控制系统；（5）已建立严格科学的业务操作规程和安全保障；（6）符合对业人员的专业素质的要求；（7）与中国人民银行的监管能力相适应。4、高级管理人员任职资格基本标准（1）能正确贯彻执行国家的经济、金融方针政策；（2）熟悉并严格遵守有关经济、金融法律法规；（3）具有与担任职务相适应的学历与经历；（4）具备与担任职务相称的专业知识、组织管理能力和业务能力；（5）无违法违规、违纪等不良记录。（三）市场准入程序按照不同类型的金融机构和金融监管责任制，中国人民银行对金融机构的准入、业务准入和高级管理人员任职资格审核，分别规定了具体的审批程序和权限（参见本书第三部的有关介绍）。三、业务运营监管对金融机构的业务运营监管，主要是通过中国人民银行非现场监管和现场检查，以及借助会计（审计）师事务所进行的外部审计，及时发现、识别、评价和纠正金融机构的业务经营风险。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》文件中，将银行业务经营所面临的金融风险归为八类：信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险。信用风险，是指借款人或交易对象无力履约而造成的风险。信用风险不仅存在于贷款中，也存在于其他表内与表外业务，如担保、承兑和证券投资中。另外，对单个借款人或一组相关借款人的大额风险暴露，也反映了信用风险的集中。国家和转移风险，是指与借款人所在国的经济、社会和政治环境方面有关的风险。当向外国政府或政府机构提供贷款时，由于这种贷款一般没有担保，当借款国的经济和政治发生严重危机或波动时，就可能发生贷款违约的风险。国家风险的一种表现形式是“转移风险”，即当借款人的债务不是以本币计值时，不管借款人的财务状况如何，但因借款人可能一时无法得到外币而无力偿还贷款。市场风险，是指由于市场价格（汇率、利率、证券价格及商品价格）的变动，使银行的表内和表外头寸面临受损失的风险。不管是债务或股本工具，还是外汇或商品头寸，都存在着市场风险。利率风险，是指银行的财务状况在利率出现不利的波动时所面对的风险，包括利率变动对银行资产、负债及表外金融工具的经济价值及对银行收益的影响。流动性风险，是指银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资，即当银行流动性不足时，它无力以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响其支付能力和盈利水平。在严重情况下，流动性不足会造成银行的清偿问题。操作风险，是指银行因内部控制及公司治理机制失效而形成的损失风险。这种失效状态可能因为失误、欺诈、未能及时作出反应而导致银行财务损失，或使银行的利益在其他方面受到损失。如银行交易员、信贷员、其他工作人员越权或从事职业道德不允许的或风险过高的业务。操作风险的其他形式包括信息技术系统的重大失效或其他灾难等事件。法律人有不同形式，包括因不完善、不正确的法律意见、文件而造成预计情况相比资产价值下降或负债加大的。同时，现在法律可能无法解决与银行有关的法律问题；有关某一银行的法庭案例可能对整个银行业务产生更广泛的影响，从而增加该行本身乃至其他或所有银行的成本。影响银行和其他商业机构的法律有可能发生变化。在开拓新业务时，或交易对象的法律权力未能界定时，银行尤其容易受法律风险的影响。声誉风险产生于操作上的失误、违反有关法规和其他问题。声誉风险银行损害极大，因为银行的业务性质要求它能够维持在存款人、贷款人和整个市场中的信用。对金融机构的业务运营监管，就是通过非现场监管和现场检查等手段，及时发现、识别和判断金融机构是否存在上述风险以及风险的严重程度。（一）非现场监管非现场监管，是指监管部门对金融机构报送的数据、报表和有关资料，以及通过其他渠道（如媒体、定期会谈等）取得的信息，进行整理和综合分析，并通过一系列风险监测和评价指标，对金融机构的经营风险作出初步评价和早期预警。非现场监管是金融监管的重要方式和手段，通过非现场监管，能够及时和连续监测金融机构的经营和风险状况；运用非现场分析，有助于明确现场检查的对象和重点，从而有利于合理分本监管力量，提高监管的质量和效率。1、非现场监管的基本程序和主要环节图2-2展示了各类金融机构实施非现场监管的基本程序和主要环节：图2-2非现场监管的基本程序和主要环节（1）采集数据被监管对象按中国人民银行统一规定的格式和口径报送基础报表和数据，形成中国人民银行金融监管基础数据库；中国人民银行各监管部门从数据中采集所需要的数据，以进行非现场分析。（2）对有关数据进行核对、整理中国人民银行统计部门和监管部门在金融机构所报送数据口径、连续性和准确性进行初步核对的基础上，按照非现场监管指标及风险分析的要求，进行分类和归并。（3）生成风险监管指标值将基础数据加以分类、归并后，按照事先已经设计出的软件系统和一套风险监测、控制指标，自动生成资产质量、流动性、资本充足率、盈利（亏损）水平和市场风险水平等一系列指标值。根据这些指标值，进行风险监测与分析。（4）风险监测分析非现场风险监测分析的基本方法包括：①水平比较分析法。将金融机构当期有关数据和监测指标值，与中国人民银行规定的审慎性指标水平进行比较，以判断其经营风险是否超过了正常水平，以及风险的程度。例如，某一商业银行的当期资本充足率为4%，流动性比率为15%，而中国人民银行规定的两项监控指标水平分别为8%和25%以上。通过这一比较，就可以初步判断这家商业银行在这两个领域的风险已经超出正常水平，而且风险已经相当严重。②历史比较分析。将金融机构当期有关数据和指标值，与历史（至少前2年）同期水平进行比较，由此判断其风险发展趋势是处于改善还是在进一步恶化。例如，某家商业银行当期不良贷款比率为15%，而去年同期的比率为12%，前年同期的比率为10%，通过这一比较分析，就可判断出：虽然该银行的当期不良贷款比率仍控制在人民银行规定的水平内，但从历史发展趋势来看，该行的资产质量在不断地恶化，风险在不断增大，因此应引起监管部门的高度关注和跟踪监控。③行业比较分析法。将金融机构当期有关数据和监测指标值，与同类别金融机构的当期同类指标水平进行比较，以判断其在同行业中的经营业绩和风险水平，监管部门可由此确定是否给是特别关注。在进行横向比较时，应注意剔除不可比因素。（5）风险初步评价与早期在警监管者要对水平分析、历史分析和行业分析的结果、差异，以及导致上述结果与差异的原因进行综合分析，最后得出对该金融机构风险水平及发展趋势的初步综合评价，并及时向金融机构发出早期预警信号，同时启动和指导现场检查，采集数据核对、整理数据生成风险监管指标值进行风险监测分析风险初步评价与早期预警为风险的综合评价提供依据指导现场检查对其风