金融监管体制改革：英国的实践与评价

-1-金融监管体制改革：英国的实践与评价乔海曙(副教授湖南大学金融学院410079)内容摘要：以英国为代表的金融业“混业监管”改革，正推动着欧元区国家甚至全球金融监管体制的革命。英国金融监管体制改革的主要推动力，在于20世纪80年以来金融业混业经营的迅猛发展。英国通过颁布新的金融监管法律，设置世界上最强有力的金融业统一监管机构，实现了金融监管权力的高度集中，以及金融监管职能从中央银行的分离。英国成为全球第一个完全实行统一金融监管与“混业监管”的国家。英国金融体制改革在很大程度上促进了监管效率的提高，适应了全球金融业混业经营发展的现实需要。关键词：英国金融业混业监管改革20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继1997年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管逐步转向了混业监管。一个金融的综合性的金融监管机构——金融服务监管局(FinancialServicesAurhority)，已经取代了若干个独立的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，使英国成为全球第一个完全实行统一监管与“混业监管”的国家，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。一、英国金融业分业监管体制的形成与特点(一)英国金融监管体制的形成英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。早在1644年，世界上第一家股份制的商业银行英格兰银行在英国伦敦诞生。1844年，根据英国议会通过的《皮尔条例》，英格兰银行成为世界上最早的中央银行，垄断货币发行权并集中其它商业银行的部分现金准备。从20世纪40年代开始，英格兰银行行使对银行业的监管职能。1973年至1975年，英国发生银行业危机，导致“1979年银行法”的出台。英国金融监管向法制化、正规化的道路迈出了不小的一步。1984年10月，英国发生引起国际轰动的约翰逊·马休银行（JohnsonMatthewBankersLimited）倒闭事件(简称“JMB事件”)①。对此，英国抠密院于1984年11月成立了由英格兰银行行长任主席的雷·皮姆·巴顿委员会，着手研究金融监管改革问题，并于1985年11月由英国政府出面发表了改善和加强银行监督的白皮书。1987年5月15日，英国通过《1987年银行法》，取代了《1979年银行法》。这进一步奠定了英国金融监管工作的法律基础，英国金融监管的框架基本形成。(二)英国金融监管体制的特点总体而言，英国1998年6月1日前的金融业实行的是分业监管体制，涉及到英格兰银行、财政部、证券与投资管理局、贸易工业部等政府部门，主要有9家监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。英国贸易工业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。这些机构对金融业进行指导和约束所依据的法规主要有：(1)《1979年信用协会法》；(2)《1982年保险公司法》；(3)《1986年金融服务法》；(4)《1986年建筑协会法》；(5)《1987年银行法》；(6)《1992年友好协会法》。在相当长的一段历史时期内，英国金融监管体制的显著特点是监管与自律相结合，自律的作用非常明显。与大多数西方国家不同的是，英国金融监管多采用“自我管理”的方式，通过“道义劝说”对金①约翰森·马塞银行倒闭事件被认为是英国松散的监管制度失败的标志，迫使英国政府改变立场，使后来的英国金融监管结构发生较大变化。参见李扬、王国刚、何德旭主编《中国金融理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社，2001年，第475页。-2-融业的业务活动和经营行为进行监督管理。如英格兰银行往往以行长的名义向当事的金融机构发出一封较为正式的信函，要求其规范自己的业务活动。尽管信函本身不具有法律的强制力，但在实际执行过程中几乎不会遇到任何阻力。正如一位评论家所言：“任何一个精神正常的银行家都不会与英格兰银行较劲”。①虽然这一时期英国金融监管的法制化程度不断加深，但法律赋予金融监管机构广泛的自决权，因而英国较为“奇特”的充分发挥金融机构“自我管理”职能、颇具“绅士风度”的金融监管方式并未发生动摇。二、英国金融监管体制改革的背景分析1．金融业分业监管体制存在难以协调与配合等固有缺陷。由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错，美国联储前主席恩斯曾将这种分业监管的现象称为“恼人的职权纠缠”②。这些监管机构分别发布各自的指令，有时甚至是相互矛盾的指令。根据行政管理的组织原则，同类性质的行政活动应该归入同一单位，否则容易造成彼此冲突或相互推诿。分业监管的格局不仅使监管成本增加，监管效率降低，监管者与被监管者间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间缺少有效沟通、“信息不对称”的漏洞，实施“监管套利”，如通过在不同业务类别间转移资金的办法，人为抬高或降低盈利，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。多个监管机构的并存，也使每家监管机构缺乏足够的权威，当一家金融机构发生危机需要解救时，监管部门协调一致行动有时是费时费力的，很容易耽误挽救的时机。分业监管从体制上看，存在着协调与配合困难等固有缺陷。2．金融业分业监管的低效与伦敦在全球金融市场的重要地位不相称。由于历史的原因，伦敦金融市场已发展成在全球拥有举足轻重地位的主要金融市场之一，现有全球金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融业从业人员有80万人，加上有关的会计师及审计师，从事金融行业的人员超过100万人。目前，在伦敦开业的外国银行约有500至600家，年金融交易量以万亿美元计算。伦敦发达的金融市场为英国带来巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。然而，近些年来，英国的金融企业对交叉重叠的金融监管越来越难以忍受，认为金融审批与监管政出多头，影响它们与全球金融企业竞争的效率；而在英国的外资金融机构认为金融审批头绪太多，影响了它们在英国的发展。可以看出，分业金融监管效率不高不仅延误办手续时间，而且易形成监管漏洞，出现系统性风险。虽然英国没有加入欧元区，但伦敦金融市场上的欧元交易量却是欧洲最大的。要保持伦敦独特的金融市场地位，必须迅速确立统一高效的、“先进”的金融监管体系。对此，英国朝野上下近年来达成共识。3．金融业混业经营的快速发展对传统金融监管体系提出了严峻挑战。自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮，使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补，银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务，如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化，事实上已经成为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展，使英国迅速成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一，同时也使英国金融业的风险急剧上升。1995年英国老牌银行巴林银行因其新加坡分行投资业务失控，出现数亿英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购。事件发生后，英国舆论哗然，纷纷指责监管机构监管不力。英格兰银行作为中央银行，受到更多的指控，指控的内容包括：英格兰银行拥有货币政策与金融监管双重职能，一方面要负责货币政策的稳定，要注意商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业①英国这一时期的金融监管原则上可纳入“灵活性的监管”类型，与之相似的国家还有澳大利亚、加拿大、新西兰等。在这些国家，由于历史上根据银行高级经理层与监管当局之间达成的协议或契约式的关系，监管者就可以实施监管，因而监管机制一直是以一种非程式化的方式运行的。参见孟龙：《金融监管国际化》，中国金融出版社，2001年，第54-58页。②李豪明：《英美银行监管制度比较与借鉴》，中国金融出版社，1998年，第68-79页。-3-银行陷入流动性危机。这双重职能势必使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出①。在20世纪90年代英国已形成一个跨行业的金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营类似产品的新形势下，原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍愈来愈突出。剥离中央银行的监管职能，合并多家监管机构，实施统一的金融监管，成为金融业混业经营发展的紧迫要求②。4．政府承担监管失误的责任无疑加大了政治风险，促使英国政府加速推进金融监管体制改革进程。在英国传统金融监管体系中，证券与投资（SIB）具有特殊的性质。SIB在其建立之初（1985年）是一个受保证约束的私人公司。让一个私营企业承担较为广泛的金融监管职能，这是英国传统金融监管体制的一个特色。为了约束SIB在涉及公众利益等问题上的监管权力，1986年英国设计了一种“监管授权模式”，即由英国财政部将监管权力授与一个“指定代理机构”，即SIB。不过，对监管行为负首要责任的仍然是财政部及英国政府。财政部及英国政府可收回或撤销监管授权，这使英国政府保留了执行监管职能的自由裁量权，同时也使政府与日常金融监管活动联系紧密。如果金融监管出现失误，英国政府将直接承担责任，因而政治风险较高。基于此，1997年工党政府上台后，迅速推进金融监管制度改革，通过立法抛弃了“监管授权模式”，而将全面的监管权力都直接赋予金融服务监管局（FSA），使FSA拥有广泛的金融监管立法权与处罚权。相应地，金融监管的主要责任也改由FSA承担。三、英国金融监管走向“混业模式”的重要举措1.颁布新的金融监管法律。为适应金融业发展形势的变化，20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，使得金融监管无法可依的局面有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(FinancialServicesandMarketsAct2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法(theCreditUnionsAct1979)、1982年保险公司法(theInsuranceCompaniesAct1982)、1986年金融服务法(theFinancialServicesAct1986)、1986年建筑协会法(theBuildingSocietiesAct1986)、1987年银行法(theBankingAct1987)、1992年友好协会法(theFriendlySocietiesAct1992)等，都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。2.设置新的金融监管组织。根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(FinancialServicesAuthority，简称金管局，FSA)。FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权