学前教育财政投入法律制度建设刍议

我国学前教育财政投入法律制度建设刍议邬平川(安徽大学法学院安徽合肥230601)摘要：学前教育的发展与学前教育的投入密切相关。长期以来，我国学前教育没有被纳入国民教育体系，政府责任缺失，学前教育财政投入不到位，导致学前投入严重不足。构建学前教育的公共财政投入机制，切实保障学前教育的财政投入，学前教育立法无疑是最好的选择。在学前教育立法中强化政府责任，明确学前教育财政投入的主体地位，是保障学前教育健康有序发展的必然选择。关键词：学前教育经费公共财政投入预算监督法律保障学前教育是现代国民教育体系的有机组成部分，长期以来没有得到应有的重视，其中最主要的问题是政府责任不到位，没有纳入公共财政的范畴，导致投入严重不足。当前我国正在大力转变政府职能，强化政府提供公共产品和服务的职能，并正在构建和完善公共财政体系。同时，随着我国经济实力的增强和人民生活水平的提供，学前教育的需求日益旺盛，供求矛盾日渐突出。加大学前教育的财政投入，促进学前教育快速、健康发展，成为当前我国所面临的突出问题。而要解决这一问题，首先必须完善相关法律制度体系，明确政府职责，调整财政支出结构。因此，分析当前我国学前教育财政投入面临的主要问题和成因，探索立法的具体内容，具有重要的现实意义。一、我国学前教育财政投入存在的主要问题《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称“纲要”）指出，要建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的学前教育经费投入机制，实现基本普及学前教育的教育发展战略目标和战略任务；2010年11月国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称若干意见），明确“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。此后，不少地方相应地制定了学前教育有关政策法规，明确了财政投入中学前教育所占的比例以及政府的责任，学前教育经费财政投入有了政策保障，学前教育财政投入在公共财政中所占份额也有所增加。但社会反映强烈的“入园贵”、“入园难”问题仍然没有得到有效解决。受历史、文化与社会等因素影响，学前教育没有得到政府和社会应有的重视，学前教育在不同地区、城乡之间和不同体制幼儿园之间存在发展不平衡现象，政府在学前教育中的职能没有发挥，学前教育资源分布不均衡，学前教育经费财政投入不足、分配不均、管理不善、缺乏监督等现象依然存在。1.财政投入不到位，导致学前教育经费投入总额不足学前教育总经费占教育总经费的比例和学前教育公共投入占GDP的比例是衡量学前教育投入总量的两个重要指标，在这两项指标上，我国的水平都明显偏低。根据全国教育经费统计年鉴，1998年到2007年，我国学前教育经费占全国教育总经费比例分别为：1.36%，1.36%，1.34%，1.30%，1.23%，1.20%，1.21%，1.24%，1.27%，1.29%，而OECD国家的平均值是8%，1巴西为5.1%，泰国为16.4%，墨西哥为8.9%。2据统计，我国学前教育公共投入占ＧＤＰ的比例仅为0.035%，与发达国家的同类投入相差10-60倍；在金砖四国中，与巴西、俄罗斯相差10多倍，仅略高于印度；与亚洲国家和地区相比，也处于落后位置。3这使得我国学前教育的投入总量严重不足。2010年12月公布的《全国教育经费执行情况统计公告》显示，全国各级各类学校生均教育事业费分别为：普通小学3357．92元，普通初中4331．62元，普通高中3757．60元，普通高等学校8542．30元。而我国学前教育的生均教育事业费仅为773．51元，4分别只有普通小学、普通初中、普通高中和普通高等学校的23%、18%、21%和9%。2.学前教育财政投入分配不均教育公平是近几年教育问题中被广泛讨论的话题，但焦点主要集中在义务教育和高等教育上，忽略了作为教育公平起点的学前教育公平问题。在我国的学前教育经费投入上，不仅有总量不足的问题，也有经费分配不平衡的问题，严重制约了学前教育的发展。我国学前教育经费财政投入不均首先表现为不同地区财政投入不均。在我国，承担学前教育经费财政投入的主体是地方政府，因此各地经济发达程度对学前教育经费财政投入的影响巨大。2009年《中国教育经费统计年鉴》相关数据显示，当年学前教育生均预算内经费投入全国平均为10246.18元，而广西壮族自治区仅仅为599.96元，前者是后者的17倍，差异可谓巨大。5与国家整体情况相比，各地政府学前教育经费在同一省份的不同地区财政投入也不平均。表2为2012年某省公共财政预算中学前教育经费占财政支出的情况，该表显示出该省内学前教育经费投入的鲜明差异。表2.某省学前教育经费投入情况地区生均预算内财政投入（元）生均预算内教育事业费（元）全省各级各类幼儿园1087.511718.51北部地区432.13829.93南部地区655.38888.58资料来源：某省教育事业发展统计资料从表2可以看出，某省南部地区生均预算内财政收入比北部地区高出近两百元，生均预算内教育事业费则相差不大。6此外，我国学前教育财政投入分配不均还表现为城乡之间、不同体制幼儿园之间的差异。由于我国城乡二元结构的经济文化差异，农村幼儿园无论是数量和质量都与城市有较大差距。分税制改革以后，国家财政分配体制也分为中央和地方两级，市县以下政府财政收入降低，特别是农村税费改革使得农村教育经费随之减少，很多区县、乡镇一级政府直接取消了学前教育经费财政投入这一项。而学前教育经费财政投入在不同体制幼儿园之间的差异的形成是有特殊原因的，由于我国学前教育通常被分为公办幼儿园和民办幼儿园，公办幼儿园中还有很多单位附属幼儿园，一般情况下，学前教育经费财政投入分配在公办幼儿园和单位附属幼儿园的份额超过民办幼儿园。学前教育财政投入分配不均，使得有限的财政资金主要投向城市和少数公办幼儿园，而大量农村地区和社会力量举办的幼儿园则缺少财政资金的支持；同时，由于缺少有效监管，学前教育的资金使用效率也不高，难以发挥扶弱助贫、促进公平的作用。二、我国学前教育财政投入问题的主要成因1.政府责任的缺失学前教育经费投入主要包括三个来源：政府投入、社会举办者投入和家庭投入。从目前来说，这三部分经费来源中，政府投入的比例明显低于其他二者。表3为某省2008-2011年学前教育经费来源。表3某省2008年-2011年学前教育经费来源结构年份类别2009年（亿元）2010年（亿元）2011年（亿元）2012年（亿元）国家财政性教育经费359.69448.83646.10811.63社会举办者投入4.836.315.796.05社会捐赠经费2.252.192.012.35其他教育经费（含幼儿教育）10.4511.1717.6010.75资料来源：某省教育事业发展统计资料从上表看出，在某省学前教育经费是没有单列的，而是包含在其他教育经费类别内，而且其占财政性教育经费比例很低，在OECD国家中，这一比例平均值在2007年就高达79.7%，相比之下我国学前教育经费中政府承担的部分过少，导致幼儿家庭承担较多，这也是产生“入园贵”的原因之一。7学前教育是公共教育体系的重要组成部分，政府自然应该承担起举办学前教育的责任，政府应该把解决当前“入园贵”、“入园难”的问题作为自己的责任，加大对学前教育的投入。但目前的事实是，虽然国务院颁发的《若干意见》规定各地政府要将学前教育经费列入财政预算，新增加的教育经费要向学前教育倾斜，但长期的行政管理手段对学前教育并未改变，政府对学前教育的重视程度还停留在以前的行政管理模式中，《纲要》和《若干意见》并没有对政府职权和政府责任加以明确，因此，很多地方政府在学前教育经费财政投入中责任缺失。2.学前教育财政投入立法缺失经过多年努力，我国教育法制建设取得了长足进步，已经初步形成了以教育法为核心，以教育专门法和行政法规为骨干,以教育规章和地方性法规、规章为主体的教育法律体系。8《中华人民共和国宪法》第19条、第46条对学前教育的发展也做了相关规定9。早在本世纪初，就有学者和专家呼吁学前教育立法，102003年，全国人大教科文卫委就开始了学前教育立法的调研；2006年，全国人大教科文卫委正式将学前教育立法的起草和调研任务委托给教育部；2007年，教育部将学前教育的立法列为今后5年的立法规划；2010年，全国人大教科文卫委建议国务院有关部门启动学前教育立法程序；2011年，教育部将学前教育立法列入年度工作要点。11但到目前为止，我国尚未制定专门的学前教育法。关于学前教育投入的规定，也只是散见于各类法规和政府规章中。甚至在一些重要的教育法规文献中，对学前教育只有一些原则性的规定。而在国家财政预算中，直到现在都还没有学前教育的单项列支，学前教育经费一直包括在中小学的教育预算中。12在教育部、国家统计局、财政部每年联合发布的年度全国教育经费执行情况统计公告中，学前教育的投入情况也没有单列。立法缺失导致我国学前教育的投入缺少稳定的法定渠道。三、学前教育财政投入立法的几点建议在综合分析学前教育财政投入问题及其成因的基础上，本文以为，要从根本上解决学前教育投入短缺、结构不合理、资金使用效益不高等问题，必须建立完善的学前教育法律体系。为此，本文提出如下立法建议。1.关于学前教育财政投入立法形式本文认为，在我国宜制定一部《学前教育法》，在《学前教育法》中专章规定学前教育经费财政投入与保障，用法律形式将学前教育管理体制和学前教育财政投入固定下来。从目前我国已经出台的学前教育地方法规看，大部分省市在制定学前教育地方法规时均分为多个章节，包含总则、分章节和附则。总则部分大致相同，分章节部分略有差异，有的省市没有包含学前教育经费财政投入与保障章节，如《江苏省学前教育条例》；有的省市学前教育条例虽然包含了学前教育经费财政投入与保障章节，但没有规定学前教育财政投入比例，如《上海市学前教育条例》第五章第38条规定，“（学前教育经费的来源构成）本市学前教育事业发展的经费来源主要有政府拨款、社会投资、家长缴费及公益捐赠等方式”、第39条规定，“（政府拨款保障基本的教育需要）区县及乡镇政府在安排每年的财政预算时应设立专项资金用于学前教育事业发展……”；有的省市既包含了学前教育财政投入章节也规定了财政投入的比例，如《青岛市学前教育条例》第六章保障与扶持第38条第三款规定，“区（市）人民政府财政预算内学前教育经费占预算内教育支出的比例应当达到百分之五，不举办高中的区应达到百分之十，并逐步提高”、《淮南市学前教育条例》第四章经费与保障第18条规定，“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中应当占有合理比例，其中县（区）财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不得低于5%。教育费附加和地方教育附加中用于学前教育的比例不得低于5%”。笔者认为，在《学前教育法》中设学前教育经费财政投入与保障专章，该部分需要明确学前教育财政投入来源、比例；明确各级政府学前教育财政投入的职责；中央财政要设立专项经费，加大对中西部地区、少数民族地区和边疆地区学前教育发展的支持力度；确立学前教育经费财政投入分配原则；建立弱势群体救助制度；建立学前教育经费财政投入转移支付制度；建立学前教育经费财政投入审计监督制度；细化学前教育经费财政投入过程中各主体法律责任。2.关于学前教育经费财政投入法律原则法律原则指在一定法律体系作为法律规则的指导思想、综合性、稳定性的法律原理和准则，其对法律的创设和法律的实施都具有重要的参考意义。13学前教育经费财政投入立法过程无疑也应遵循一定的法律原则，本文提出以下几种：：（1）职、责、权相统一原则。学前教育管理涉及很多的权利义务主体，比如各级政府以及各相关部门，具体有教育行政部门、财政部门、民政部门、卫生部门和编制部门，这些部门对学前教育形成多头管理，它们各自的职能、权限和责任必须厘清，防止出现各部门在管理中出现职责定位不清、推卸责任的现象。（2）分级预算原则。《若干意见》规定“各级政府要将学前教育经费利润财政预算”，这一要求通过法律来保障落实。因此，有必要在学前教育法中明确分级预算原则，要求各级政府在部门预算中确定财政投入学前教育的具