地方政府性债务存量风险评估及预警研究

1地方政府性债务存量风险评估及预警研究【摘要】本文通过详细剖析我国地方政府性债务的成因，进而初步构建地方政府性债务存量风险评估模型，并结合具体实例，对政府性债务风险预警进行了探索研究，得出结论。在此基础上，提出解决对策和建议。【关键词】地方政府性债务存量风险评估风险预警政府性债务是指地方政府（含政府部门和附属机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，政府负有直接偿债责任的债务。鉴于或有债务（如担保形成的债务）只在会计报表附注中加以说明，为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，该类债务也应纳入政府性债务的范畴。此外，对于政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务），虽然政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任，因此，该类债务在广义上也可归入政府性债务。我国正处于经济转型时期，地方政府为满足区域经济社会发展而形成了巨大资金需求。但各级地方政府鉴于自身财力有限等因素，以多元化融资方式变通的进行大量合规或不合规的债务融资活动，从而形成了巨额的政府性债务。在日益严峻的地方政府性债务风险压力下，研究如何防范地方政府性债务风险，维护社会经济稳定发展，已2成为摆在我们面前的一项紧迫课题。随着预警方法被引入宏观经济领域，理论界普遍认为建立完善的风险评估、预警模型是控制债务风险的有效途径。债务风险管理部门可据此对各项经济活动进行监督和检测，从而实施更为有效的调控，并通过调控，提高地方政府债务管理能力，减少政府性债务对宏观经济政策有效性的抵消程度，还可以推动财政体制改革。一、地方政府性债务成因分析地方政府性债务的形成，举债方式的多元化以及债务规模的不断扩大有着多方面的原因，其中主要表现为如下几点：1.1经济社会发展需要改革开放以来，我国地方政府的城市化进程不断加速，而城市化在促进地方经济社会发展的同时，又迫使地方政府投入大量的建设资金来完善城市基础设施建设，优化投资环境，并促进民生发展和维护社会稳定等。2007年至2010年，我国城镇固定资产投资额分别为117464.5亿元、148738.3亿元、193920.4亿元和241414.9亿元，资金来源中国内贷款额分别为22136.1亿元、25466.0亿元、37634.1亿元和44872亿元，而国家预算内资金则分别为5464.1亿元、7377.0亿元、11493.6亿元和13058亿元1。由数据可知，我国城镇固定资产投资额在四年间增长了1倍多，在大量的建设资金需求与有限的地方财力矛盾突出的情况下，地方政府财力的增长远不能满足各项支出增长的需要，无法拿出更多的资金投入城市建设。这种情况下，为实现1数据来源：《中国统计年鉴》（2008-2010），《2010年国民经济运行态势总体良好》，国家统计局3战略目标，加大基础设施投入，只能通过举借一定的债务来解决建设资金问题。1.2现行体制存在不足我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，但相对应的中央与地方的事权没能实现很好的划分，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，在这样的情况下要求保运转、保发展，便产生了举债行为的内在压力。同时，在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金筹集主要依赖各类融资渠道，使得政府举债形式多样。然而，我国《预算法》规定不允许地方政府实行赤字财政，《担保法》也明令禁止地方政府从事商业担保活动，但地方政府在财力不足的现状下，出于发展地方经济、满足公益项目甚至是建设政绩工程的需要，只能通过举债来弥补政府性投资项目建设资金缺口。1.3风险意识尚有欠缺部分金融机构认为融资平台公司的出资者是政府，政府必然会为其风险承担责任，债务最终将由财政来兜底，金融风险低，且政府性债务的贷款利息收入稳定，拖欠可能性小。因此，受自身利益驱动，金融机构对政府性投资建设项目的贷款发放审批程序不到位，对贷款主体不合规、违规担保、违规抵押等问题监管不严，在一定程度上纵容了地方政府债务的产生和不断膨胀。二、地方政府性债务存量风险评估目前我国各级地方政府均有不同形式的举债行为和数量不等的4政府性债务，地方政府性债务一方面为应对危机和抗击自然灾害提供了资金支持，为推动民生改善和生态环境保护提供了重要支撑，为保障经济社会的持续发展打下了基础，另一方面也给地方财政的长期稳健运行带来了一定的隐患。因此，评估地方政府性债务的存量风险，不仅对防范和化解地方财政风险，保持地方经济可持续发展具有现实意义，而且对保持宏观经济稳健运行具有重要作用。2.1我国地方政府性债务风险现状当前，我国地方政府性债务风险状况主要表现为以下几个方面：一是举债群体不断扩大。我国地方政府性债务最早发生在1979年，当年全国有8个县（区）举借了债务。此后，各地开始陆续举债，至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务；至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务，债务余额也攀升至了107174.91亿元1。二是违约风险开始凸显。近年来我国地方政府性债务的违约风险渐渐开始显露出来，其中最具代表性的为借新还旧和债务逾期。根据审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》，我国部分地区的高速公路在建设期和运营初期的收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国用于高速公路项目的地方政府性债务借新还旧率达54.64%，并有387所高校和230家医院的地方政府性债务借新还旧率超过50%，其中95所高校和575家医院存在债务逾期1数据来源：审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）5现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。同时，2010年末全国有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。三是卖地还债屡见不鲜。由于我国的财政体制是越往上财力越集中，故越是级次低的地方政府，可用财力越少，越是有举债需求，债务负担也相对更大，这种情况直接导致了一些地方政府热衷于通过拍卖国有土地使用权这种短期内能迅速获取巨额资金的方式来偿还债务和实施基础设施建设，如2010年末地方政府直接债务余额中，承诺用土地出让金作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府1。但土地出让金收入具有很强的不可测性，以此作为偿债来源和重要财力将不可避免的加大地方政府的财政风险。近年来，我国先后出台了开展土地市场治理整顿和促进房地产市场平稳健康发展的一系列措施，其对城市房地产建设规模和土地拍卖进程有较大影响，作为偿债资金来源的土地出让收入无法实现预期的土地收益，将影响政府性债务的偿还能力，并可能引发金融风险。四是违规担保不容忽视。由于建设项目的不断增加和债务规模的不断扩大，我国部分地方政府以融资为目的，通过各种违反规定的发文、批示、决定等方式，为融资平台公司等单位提供违规担保或违规资产抵押，从而造成担保和抵押物悬空的现象。据统计，全国有7个1数据来源：审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）6省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元1。五是融资平台有待规范。据审计署调查数据，2010年末全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其涉及政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务总额的46.38%。这些融资平台公司大多面临职能单一、融资渠道单一、后续资金有限、缺乏持续经营模式等问题，且大多并不具备资产、资金等可持续发展保障，银行贷款一直是这些公司最重要的资金来源。同时，从借款主体上看，一些融资平台公司虽然注册为企业法人，但并没有实行企业化运作，仅是代表政府、建设单位等负责项目资金的融资，不负责项目建设和安排贷款资金，缺乏经营自主权，责权不统一，法人治理结构不完善，其实质上成为了各级地方政府的变相融资窗口；从举债运营上看，2010年末全国有358家投融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%，并有148家投融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，平均逾期债务率为16.26%；从盈利情况上看，很多投融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，偿债能力较差，一些公司收入不足以偿还当年到期债务本息，故全国范围内共计有1734家投融资平台公司出现亏损，占全部的1数据来源：审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）726.37%。此外，2010年开始，我国加大了对地方政府投融资平台公司的整治、规范力度，对不符合条件的贷款将会由银行收回，由于其贷款受到限制，融资计划将无法完成，一些项目或将面临后续资金缺乏的风险。综上所述，现阶段我国地方政府性债务风险的总体形势不容乐观，部分地区债务负担沉重，其债务余额已经达到年财政收入的两倍以上，且有大量逾期债务的产生。同时，债务风险征兆也已初步显现，如拖欠法定的公共支出（工资等）、年终决算出现赤字等，反映出财力困难和偿债能力不足。由于目前国际上还没有形成公认的地方政府性债务警戒线，本文仅以国内较为流行的债务率1指标作为评估地方政府性债务综合风险的准绳。据审计署发布的数据，2010年末，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。随着各类债务的增加，地方政府性债务压力还将进一步加重，近几年基层财政困难比较突出，很大程度上就是债务压力沉重的一种反映，必须引起足够的重视。2.2地方政府性债务存量风险评估2.2.1地方政府性债务存量分析根据审计署《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）相关数据，截至2010年底，我国地方政府性债务余额107174.911目前国内对地方政府性债务的债务率指标没有统一定义，如浙江省的债务率指标反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例，即：债务率=政府性债务余额/当年可支配财力；而审计署的债务率指标反映的是地方政府当年综合财力对政府性债务余额的比例，即：债务率=政府性债务余额/当年综合财力，但两者的警戒线均为100%，本文的债务率指标以审计署的定义为准。8亿元，其中：政府负有偿还责任的直接债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见表2.1）。表2.1我国地方政府性债务规模表（截至2010年末）项目直接债务担保债务其他债务合计金额（亿元）67109.5123369.7416695.66107174.91占比62.62%21.80%15.58%100%从我国地方政府可用于清偿债务的来源来看，其主要为地方政府综合财力（含土地出让收入），2010年我国地方政府综合财力为128439.25亿元，于是负有偿还责任的直接债务余额与地方政府综合财力之比，即直接债务率为52.25%，若加上地方政府的或有债务和其他债务，则债务率达到了83.44%。因此，在今后一段时期内，我国地方政府将面临巨大的债务风险考验。2.2.2地方政府性债务存量风险动态评估模型地方政府可根据经济发展需要，考虑多种经济要素协调，制定政府性债务的长期发展战略和模式。其可以通过改变未来收支流量，来影响政府性债务余额的变化趋势。基于此，为了从定量的角度来评估地方政府性债务存量风险，本文将构建以政府综合财力收支净流量为主变量的存量