地方税收推动城镇化建设的思考

1地方税收推动城镇化建设的思考——以内江新城高桥组团为例城镇化是一个地区农业人口不断向城镇集中转变为非农业人口的历史过程，是工业化、产业化推动的必然结果，地区的城镇化水平是衡量当地经济、社会发展水平的重要指标，也是衡量地区现代化建设取得成就的重要标准。城镇化建设战略的实施，不仅需要强大的社会经济做基础，同时，城镇化建设也需要依靠强有力的税收做保障，科学运用税收政策的调控和引导功能，更能促进城镇化健康的发展。本文针对内江新城高桥组团城镇化建设情况，结合税收的职能和本地区税收工作的实际，浅议如何发挥地方税收作用，以助推地区城镇化建设。一、近年（十一五）以来城镇化发展现状及发展驱动模式随着我国经济领域改革的不断推进和西部大开发的深入实施。无论是在政策的带动下还是产业聚集的推动下，西部地区特别是经济欠发达地区的城镇化水平已有了显著的提高，城镇化率已从2006年的35%，增长到2012年的44.9%，年均增幅1.65%,但仍显著低于全国52.57%平均城镇化率。就内江新城高桥组团而言，其城镇化建设是在近年内江大城市建设规划和内江新城高桥片区建设规划的指引下以及借助成渝高铁的带动下加速推进的，该规划将高桥的区位功能定位如下：“城乡统筹，产城一体、两化互动、三化联动”的先行区是集职业教育、高新技术、行政服务、商贸会展和生态居住为一体的现代新城；是宜居、宜业、宜学、宜游的生态田园城市组团。十一五期间（2006-2010）高桥镇的城镇化建设推进缓慢，自2010年以来随着一批重大工程包括长江大道、教育园区（职业技术学院、内江师院新校区）、高桥敬老院、学院路、动迁换房等项目建设的推进，高桥片区的城市建设有了显著提速，城镇化建设进入了新阶段。在2000年时，高桥镇总人口为30233人，其中农业人口27704人，场镇常住人口为2529人，城镇化率为8.3%，2008年高桥镇总人口为30250人（农业人口27294），场镇常住人口2956人，城镇化率约为9.8%，远低于当年内江市36%的平均水平，到2013年底，高桥常住总人口增长到4.2万人，场镇人口约6000人（农转非约2000人），内江职院学生1万余人，城镇化率约38.1%。通过这一组数据可以分析得出在十五和十一五期间高桥片区的城镇化水平低且推进缓慢，到了2010年以来随着内江新城高桥片区整体规划的逐步实施，农转非人口和在校学生的大幅增2加，急剧的拉高了本地区的城镇化率和城镇水平，高桥地区的城镇化建设进入了加速发展时期。与大多数西部城市城郊地区城镇化推进方式相似，高桥地区近年来的城镇化驱动模式本质上属于城市扩张推动的“户籍”意义上的城郊人口城市化，具体受城市新区建设、新区功能定位和区域交通条件改善的影响，同时也受新增地方税收，对地方公共财政增量大小的影响，属于政策推动城镇化建设范畴。二、税收与城镇化的良性互动关系城镇化建设与税收有着密不可分的关系。当前城镇化过程中，形成了多元化融资渠道，而其中有很大一部分资金来源于税收，税收为城镇化发展提供了可靠资金保障。另一方面，随着城镇化建设步伐加快，税源渠道得到了拓宽，城镇化建设进程的加快又反作用于税收增长，更为重要的是，科学运用税收政策的调控和引导功能，对于有效推进城镇化建设，促进地方经济又好又快发展，具有十分重要的意义。城镇化建设步伐加快，最直接的效应就是拓宽了税源渠道：一是固定资产投资不断增加，建筑安装业获得迅猛发展，促进了建筑安装业税收快速增长。二是房地产行业产销两旺，房地产行业税收明显提高。三是房地产市场的攀升势必会带来建材市场投入的加大，经济效益也会随之提高，进一步促进了工商企业税收较快的增长。四是房地产市场和工商企业经济效益的提升，势必会拉动消费的需求，服务行业也会得到明显提升，促进了服务行业税收较快的增长。高桥镇自2010新城区规划实施以来，以基础设施建设为基础，以重点项目推进为依托，全力推进城乡一体化发展，城镇化建设有了全新的面貌。已建成的长江大道完成投资总额5.277亿元，已建成学院路总投资1.38亿；职院新校区规划投资5.45亿，已累计完成投资2.72亿元；师院新区规划总投资约15亿元；动迁换房规划总投资9900万；海诺尔垃圾焚烧厂项目预计总投资6.02亿，一期项目已完成投资3.56亿，与此同时高桥镇自2010年以来地方税收收入节节攀升，2010年完成税收收入350万元，2011年猛增到800万元，2012年完成税收收入937万元，2013年完成税收收入1085万元，年均增长率达45.8%。3高桥镇2010—2013年财政收支情况表单位：万元2010201120122013地方税收收入3508009371085财政支出80082310981096另外，对高桥镇农业产业的免税政策，扶持了一批龙头产业做大做强，带动农业增效、农民增收和农民进城进镇、推动了城乡一体化发展。三、城镇化建设过程中存在的问题与不足尽管高桥片区经过近几年的加速发展，城镇化建设取得了长足的发展，但在城镇化推进的过程中逐渐暴露出一些问题与不足：（一）是城镇化缺乏产业支撑，工业化是城镇化发展的动力，没有工业化，就没有城镇化，只有大规模的工业发展才能真正推动城镇化发展，高桥地区产业聚集推动区域城镇化力量较弱；高桥镇仅有4户规模企业，昌泰鞋业、糯米粉厂、飞虹桥大米加工厂以及新华实业，其中属于劳动密集型企业也是雇佣工人最多的是昌泰鞋业共雇有800来名工人（大部分居住在内江城区，对本地的农业人口吸纳能力不足），规模企业数量少，对农村剩余劳动力吸纳能力不强，直接导致城镇化水平不高，也难以形成有效聚集，致使产业化带动的民间投资推动城镇化乏力。第三产业是城镇化形成和发展的后续动力，第三产业越发达，吸纳的劳动力越多，城镇化水平就越高。目前高桥地区第三产业发展相当滞后，服务业远未达到应有的保证城镇基本服务的水平，服务业占GDP的比重不超过10%，可见其总量仍然很小，水平仍然很低。正是由于城镇第三产业不发达，提供的就业岗位数量不大，也直接影响了城镇化的发展水平。（二）建设资金来源单一，大多数依靠转移支付（上级划拨），本地政府财政无力负担，目前高桥的基础设施建设资金实行专项管理并未纳入预算，资金主要靠上级转移拨付，财政收支不平衡，财政一般预算收入仅能维持预算内财政一般性支出的基本平衡（财政负担的职工工资和社会保障）。（三）是城镇配套设施不完善，制约了部分园区的发展；城区部分城市电力管网暂未进入职教园区，严重制约了教育园区的发展。（四）是执行耕地保护政策和失地农民的权益保障问题；是否严格执行了国家有关耕地保护政策，是否依法、公平、公正的保障了失地农民的合法权益，并年份财政收支4统筹解决好失地农民进城、再就业与社会保障等问题，在快速推动新城区建设的过程中，摊大饼式的一味追求速度效率式的发展仍可窥见，对失地农民合法权益的侵犯事件也有发生，拆迁补偿过程中政府官员的腐败问题也有暴露，致使失地农民难以彻底转移啊。四、地方税收对城镇化建设的制约和影响税收作为经济建设的晴雨表，对国民经济的运行情况起到反应和监督作用，税收对经济具有反作用，作为宏观调控的重要组成部分税收政策的运用有效调节着经济的运行，同时由于收税具有强制性、固定性和无偿性等方面的形式特征，在不同程度上也制约着城镇化的发展。（一）影响社会总消费，总需求，抑制社会化再生产税收是指私人财富向国家的单方面无偿转移，税款从企业、个人手中向国家转移势必会影响社会总消费的一部分，进而抑制社会总投资，再生产投资的减少必然影响城镇建设和产业规模扩大。（二）税收优惠政策在优惠幅度上明显偏小，在调控方向上不够明确，在政策执行上缺乏力度目前已有的支持农村和农业发展、保护资源环境、引导投资和融资、促进就业、扶持房地产市场发展、激励高新技术产业发展、鼓励小微企业发展等方面的税收优惠税收政策，大多数都是零散布局，缺乏针对性，优惠手段滞后，尚未形成支持新型城镇化建设科学的、与时俱进的税收政策体系。同时，由于现有的税收优惠政策在支持促进城镇化建设方面优惠幅度明显偏小，在调控方向上不够明确，在政策执行上缺乏力度，这显然不利于城镇化建设的稳步推进和良性发展。（三）项目税收的畸高，带来了一系列负面效应近年来，高桥税收收入的增长速度迅猛，明显高于地区经济增长速度。新型城镇化的发展有赖于经济增长，税收的超常增长会产生效率损失，对经济增长产生抑制作用。2010-2013年高桥镇的项目税收均占到税收总收入的80%以上，过重倚赖项目税收，产生了税收增长的不可持续问题，后期财政支出缺乏税收保障。税收是国家参与国民收入分配的主要手段，税收的财政职能，通过税收手段筹集财政资金，支援国家现代化建设，税收是财政最重要、最稳定的收入来源。多个重大项目的陆续实施，推高了税收的畸形增长，由于项目税收具有一次性税源的5特性，在这一批项目建成后，一旦后期没有相应的项目跟进，极有可能造成收税的大起大落，影响了税收的可持续性，缺乏稳定税收收入做保障的财政支出则很可能陷入了等、靠、要的局面，也会影响城镇化建设资金的筹集。（四）税制不健全，结构不合理，中央和地方财权与事权不匹配。税制结构不完善，缺乏支持城镇化建设的税收政策。1994年分税制改革后，我国在财政体制上没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局，地方事权不断增加、财力不断减弱，有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求。在目前生产型增值税模式下，城镇化建设过程中产生的税收无论是建筑物、还是机器设备的税收都是不能作为进项税金抵扣，只能以折旧的方式来补偿。这样就加大了城镇建设过程中的资金投入，加大了新建城市的投资成本和运营成本，不利于新建城镇的健康发展。城镇建成之后，农民从笫一产业转到第二、第三产业，在税收上没有优惠政策。（五）对资源利用和环境保护方面调控明显不力在环境保护方面，我国目前仍然采取收费为主、征税为辅的方式，加之我国的资源税征收范围明显太窄，税额标准太低。这些问题的存在，在一定程度上助长了资源浪费、污染环境等不良行为的蔓延，也没有发挥税收在治理环境方面应有的调控作用。环境问题也会导致城镇人口吸引力不足，影响城镇化进程。五、税收推进新型城镇化建设的建议所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化建设从税收的角度来说，应从国家层面总体进行税赋水平控制，优化税制结构，激发民间投资活力促进经济增长。城镇化离不开实体经济的繁荣与发展，税赋的降低能带动私人部门的有效投资需求，促进产业的发展，政府对需要鼓励和限制私人部门投资的行业进行限定，并作出相应的税收安排，这样城镇化建设才能有坚实的实体经济基础作支撑，才能可持续的进行。当然城镇化建设也离不开政府这只有形的手，并且很多领域需由政府来直接推动（公共服务领域，基础设施，城市配套，市政建设和管理），因此应着重强调税收充裕原则和6税收适度原则，税收应当处于满足政府履行公共服务需要的最低水平，同时要改革中央和地方事权与财权不匹配的局面。根据当前城镇化建设的实际，结合当前税收工作的特点，为加快新型城镇化建设，促进地区经济又好又快发展，税收上的建议如下：（一）落实各项税收优惠政策。认真贯彻落实国家宏观调控的税收政策，确保把优惠政策落实到位，最大限度地惠及纳税人，大力扶持城镇建设快速发展。运用好城镇化建设过程中的税费免征或减征的政策，解决农村劳力转到第二、第三产业以后在税收上的待遇问题。对于农业劳动力从事第二、第三产业却因其没有下岗证或失业证而不能享受下岗再就业的税收优惠，以促进农村向城镇化转移。（二）促进中小企业发展。落实城镇创业配套政策，扶持创业资金需求量小、就业效果强的小型企业、微型企业，通过税收返还、融资担保、规费减免等政策措施扶持创业。制定合理征收率，确保服务领域中小企业营业税税负公平。完善所得税优惠政策。增加中小企业投资的所得税优惠政策，出台支持中小企业融资的税收优惠政策，