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地沟油——监管与防治报告一、频发的地沟油事件“地沟油”上餐桌，早在20世纪90年代就已见诸报端，有专家称每年返回餐桌的地沟油高达百万吨级（全国每年消耗约2200万吨食用油，按15%计算将成为废弃油脂，估算产生约300万吨地沟油）。按照比例，人们每吃十顿饭，就有一顿食用的是地沟油。经过靠近二十年的治理，地沟油生命力反而变得更加旺盛，成为了现今一个年利润接近20亿元的庞大市场。这张图是利用中国知网检索地沟油和地沟油治理的结果，检索年份是2013年。图中体现出：媒体报道性的文章多而学术研究性文章少；自然科学类研究报告多而社科类理论研究少。二、地沟油对人体的危害我国地沟油主要流向及危害示意图：地沟油中含有砷、铅、黄曲霉素和苯并芘等，会使人消化不良；还会导致腹泻，甚至强烈腹痛；更严重的会引发癌症。地沟油作为一种污染物或有毒有害物质，政府职能部门应该加强监管。可是为什么却像其他食品安全事件一样，陷入了“媒体曝光→领导表态→部门突击→查处人员→过段时间冷却→马后炮式”的监管怪圈？我国现有跟食品相关的法律超过20部，行政法规近40部，部门规章150多部，如此严密的法规、庞大的监督管理机构，也未能杜绝地沟油流向餐桌。为什么监管地沟油如此之难？三、地沟油监管的复杂性1、灰色产业链已经形成有些商家因为违法成本低，在高利润驱使下，主动或被动参与到地沟油生产销售的灰色产业链（主要有：掏捞、初炼、收购、精加丁、批发、销售六个环节）中。据武汉工业学院课题组调研，从餐厨垃圾中提炼1吨地沟油，成本仅300元左右。掏一桶油就能赚七八十元，一个人通常每天能掏4桶，回收提炼之后，就算只按食用油市场价格的一半出售，每月也能赚1万多元。另据报道，1吨地沟油的售价1700－1800元，1吨正品食用油售价在7000元以上，餐馆每使用1公斤地沟油可节约6元。从回收环节来说，餐馆把餐厨垃圾卖给正规回收单位无利可图，而卖给非法回收地沟油的人，每年可得500－2000元收入。即使餐馆负责人愿意把餐厨垃圾交给正规回收单位，非法的地沟油回收者也会买通餐馆的保安或其它负责处理餐厨垃圾的员工，从而使餐厨垃圾难以流向正规回收单位。TOC理论：TOC是TheoryofConstraints的简称，中文译为“约束理论”，主要内容包括：任何一个系统都存在约束，约束在不断变化以及寻找约束的主要步骤。TOC理论认为，系统中存在最重要的一个约束，打破这个约束，可以提高系统的效率。根据该理论，从地沟油的源头、收运、处理、产品四个环节分析当下存在的主要问题有：①忽视地沟油源头管理，饭店的经济利益未考虑。政府希望通过加强意识责任心来规范餐饮企业，却恰恰忽视了作为盈利单位的餐饮企业的利益问题，由之前的数据可以表明，正是由于地沟油的的成本使得很多企业愿意冒着风险购买和使用。②行政区域隔阂较严重，资源化处理企业缺原料。江苏省常州市卡特新能源有限公司，产能为20万吨每年，产能较大，原料需求多，而常州市的地沟油收运量不能满足其需求，毗邻的无锡市尚未建成地沟油资源化处理企业，有着较多的待处理的地沟油。然而，卡特公司无法获得行政授权在无锡进行收运地沟油。无锡的地沟油无处去，常州的企业缺原料，地区的行政管理隔阂造成了地沟油的这种困境，这个问题亟待解决。③正规化的处理企业少，地沟油正规流向无处去。大部分回收的地沟油都被用来喂猪，或者焚烧发电，地沟油作为一种良好的化工原料就这样白白浪费了。这会导致地沟油产业链的断层，增加对其处理的难度。④整治处罚措施力度小，黑色产业链屡禁不止。这一点在之前已经做过阐述。⑤政府资金来源较有限，补贴效果运行效率不佳。各地政府都花费了高额成本，用以治理地沟油问题。然而政府大多数的补贴都给了收运单位，源头的餐饮单位和最终的处理单位几乎没有补贴。然而，随着地沟油管理的进行，餐饮单位势必会损失部分利益，处理单位也面临着完全市场运作的压力。政府光把补贴放在收运环节是不妥当的，任何一个环节的脱轨都将引起产业链的断层。2、地沟油检测标准不完善，技术不先进我国现行食用植物油卫生标准是2005年10月实施的GB2716-2005《食用植物油卫生标准》。该标准对食用油的检测主要是检测酸价、过氧化值、黄曲霉毒素、农药残留等9项指标，每一单项指标合格即判定为合格。目前GB2760已公布允许食用油脂中添加的添加剂共有35个种类，却只有15个具有国家或者行业标准，仅占42％。欧盟规定动植物油脂中不得含有着色剂，而GB2760标准则对此不置可否。据调查，在实际“地沟油”生产中，只要通过碳酸氢钙去除杂质、再用碱中和酸性，就能将原来棕黑色、略有臭味的废弃油变得清亮，难以从外观上进行区别。另外地沟油生产者专门针对国家标准，在产品中加入火碱等化学品，即可降低酸价，达到国家标准，轻易“蒙混过关”。与此同时，对地沟油的检测技术落后，缺乏有效的检测手段，直接导致执法部门的效率与力度大打折扣，难以起到有效的执法威慑力，一定程度上助长不法分子的违法驱动力。我国目前检测餐馆食用油主要有两种方法。方法一：追问油品来源；方法二：用食用油酸价快速检测试纸检测，这种方法误差大，准确率低，实践中难以推广使用。3、废弃油脂和餐厨垃圾收集和处理环节规范工作难度大地沟油问题已经存在多年，前几年有关部门已经对废弃油脂和餐厨垃圾的收集和处理出台了法规和政策，卫生部等四部门联合出台了《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》，多家地方政府出台了废弃食用油脂和餐厨垃圾管理办法。这些法规已经规定，废弃食用油和餐厨垃圾必须交给指定单位收集和处理，但是一些城市去向不明的地沟油比例约30%－70%。去向不明的地沟油中约有一半以上回流到餐饮单位。这意味着，废弃油脂和餐厨垃圾的收集和处理的相关法规难以严格执行。废弃油脂和餐厨垃圾收集和处理环节要做到规范化确实比较困难。4、社会力量无法形成有效监督南京航空航天大学经济管理学院的汤金宝对南京民众做的一份调查，结果显示公众对食品安全表示关心和非常关心的占到了八成，超过半数的关心者原因是关系自身利益。而公众对我国食品安全不满意和非常不满意的达到65%。有60%的人认为参与渠道不通畅沟通不完全。问及公众的意见能否得到政府部门的重视，50%认为不能，30%认为少部分能。60%的人表示愿意参与监管，但是种种原因导致参与者极少，而且政府官员对公众参与的热情并不高，不重视对问题的解释和公众的知情权，超过一般的调查者认为所提意见不会对政府决策起到作用，可以看出公众对政府的不信任。5、政府监管不力，各部门协作难度高目前我国有多个部门都在对地沟油进行监管，涉及卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安等众多部门，由于缺乏统一协调，导致各自为政、各司其责，无法形成合力。在监管机构的设置上，世界上大概有三种情况：一是类似中国这样多部门按照不同职责进行分工管理，二是政府设立一个部门对食品安全进行总监管，多个部门共同配合，以加拿大为代表，三是中央政府成立专门机构全权负责食品安全工作，以英国为代表。美国的食品安全监管体系相对完善，负责制定食品安全法规的联邦行政部门分工明确、职责明晰，每个机构有大批专业化的专家，为食品安全提供了强有力的组织保障。下面希望通过政府、生产经营者和消费者之间的博弈关系，具体解释地沟油此类食品安全监管的复杂性。在食品市场中，政府、生产经营者和消费者都要追求自身的利益最大化，但由于掌握信息程度不同，存在信息不对称局面，因而也就会存在博弈。首先来看政府与生产经营者之间的第一个博弈，如图（1）。当生产经营者重视食品安全时，政府监管需要付出成本而获得民众信任，政府不监管同样可以获得信任，R-C1R，因此政府会倾向于不监管，也就是说寄希望于生产经营者自觉地重视食品安全；当政府不监管时，生产经营者如果重视安全度，就需要付出成本而获得民众信任；但如果不重视，就可以逃脱惩罚而获取收益P，在短期内，PR-C2,因此生产经营者会倾向于不重视安全度。当两者都对食品安全不闻不顾时，市场会陷入混乱，民众怨声载道，政府也就必须加大监管力度，生产经营者也就不得不重视食品安全度。那么当政府检查出了生产经营者的不合法生产时又会怎么样呢？（如图（2））生产经营者此时为了逃脱惩罚可能会考虑实施贿赂。贿赂数额越多，政府严格执法的可能性就越小，最终两者都会失去民众信任，得不偿失。从上述两个模型中可以看出，政府在监管执法时，必须忽视眼前利益，坚定监管执法的决心，降低生产经营者违法的可能性，才可能使两者在市场中尽可能地达成利益最大化。下面再来看政府与消费者之间的博弈模型（如图（3））。无论消费者是否举报，政府如果重视举报信息，需要付出调查成本而可以获得信任，收益R1-C1必然大于不重视举报信息的负值收益；因此政府会倾向于重视举报信息。当政府重视举报信息时，消费者举报，付出成本而获得奖励，收益R-C2一般大于零，因此消费者也将倾向于举报。但如果政府不重视举报信息，那么消费者举报，花费成本但没有奖励，不举报的话面临生命健康威胁，短期之内-A可能大于-C2，因此消费者有可能不举报。可见消费者举报的积极性与政府是否重视举报信息密切正相关。只有政府重视举报信息，消费者才会积极举报，共同防治食品安全问题。再看政府与消费者的第二个博弈模型（如图（4））：政府部门主动调查违法生产经营情况，消费者信任政府而积极配合，面临遭不法生产经营者报复的威胁A1，而不积极配合则可能受不合格甚至有毒食品的危害A2，相对而言，A2发生的可能性和危害性大于A1，因而消费者可能倾向于配合政府调查，降低受害风险。政府部门在接到举报消息后不积极调查、消费者不敢或不愿意配合政府的概率较小，因为这种情况将导致政府付出更大的代价治理食品安全问题，包括消除社会危害的社会成本C3和失去民众信任R1，而消费者也将面临更大的食品安全威胁，因而政府一般会在接到举报消息后采取调查行动，而消费者也愿意积极配合。四个模型借鉴自《政府食品安全监管博弈分析》，除此以为，我们认为生产者与生产者、以及生产者与消费者之间同样存在博弈。比如说，一家餐饮企业运用了低价地沟油，削减了成本，必然会引发其他企业的效仿，如果政府不及时采取干预措施,加大惩罚力度，则该现象势必会大范围蔓延。当消费者发现了生产经营者的不安全不合法经营时，他可以采取举报或拒绝消费的措施，于是生产经营者为了挽留顾客势必要做出改变，等等。这一系列现象、问题也可以为我们治理地沟油提供新的思路和方法。总而言之，从上述分析中，我们可以看出，政府、生产经营者和消费者是密切关联的，而且，政府在这场博弈大战中的作用尤为重要，那么政府究竟应该如何治理？四、地沟油治理的借鉴及意见1、国外地沟油治理及再利用的经验借鉴许多欧美国家同样面对地沟油监管和处理的问题，经过多年的实践和探索，形成了各自独特的模式。以法德为例：①法国模式——立法监管科学提炼：双管齐下让地沟油远离餐桌一方面通过法律手段加强对餐厅的监管，另一方面鼓励企业对餐厨废油回收再利用，使其变废为宝。废油回收公司会根据餐厅实际情况，为其定制合适的油脂过滤设备并安装；然后将回收的废油送到生物柴油提炼工厂进行后处理，制成生物柴油或液体肥皂等产品。②德国模式——核定身份全程监管：每桶泔水都有“身份证”德国的每一桶泔水，从产出、回收到利用都严格记录在案。任何一个环节出了问题都能很快查明。餐馆必须和政府签订“泔水回收合同”，详细规定了泔水由哪家回收、何时回收、回收后由谁加工等。同时，开餐馆前，必须购置油水分离设备。分离出来的油由政府特批的公司统一回收进行再加工，制成生物柴油、生产化学品、有机肥料等。③日本模式——废弃食用油转化为生物柴油据日本全国油脂事业联合会统计，日本每年消费的食用油总量在237万吨左右，这个数字约是中国的1/10。由此产生的废弃食用油约为45万吨，其中35万吨来自餐饮业和食品加工企业，其余来自普通家庭。在处理废弃用油问题上，日本奉行地方自治，并没有大一统的解决方案。就处理废弃油而言，“京都模式”在日本被视为典范。自从1997年签订京都协议书之后，日本京都市就开始统一回收废弃油脂，通过与甲醇反应降低其粘性和着火点，从而转化为可