金融集团监管原则

1金融集团监管原则（中文译稿）2012年9月联合论坛巴塞尔银行监管委员会国际证监会组织国际保险监督官组织中国银监会政策研究局①/译①本文件由张晓朴、陈璐、毛竹青翻译，刘春航、张晓朴审校，吉玉萍、张莉、吴斌斌、王纯怿、刘瑞霞、龙飞、李洪凯等参与了部分内容的翻译。2一、背景2007年爆发的金融危机凸显了金融集团在维护全球和地区经济稳定中的重要地位。金融集团经营范围广、构成复杂，涉及受监管实体和未受监管实体（如特殊目的公司和未受监管的控股公司），给分业监管带来很大挑战。危机显示，现有监管未能全面覆盖金融集团的所有经营活动，也未能准确评估上述活动给金融体系带来的影响和成本。联合论坛先后在1999年2月和12月发布报告，提出金融集团监管的基本框架（简称1999年版《原则》）①。1999年版《原则》主要解决以下问题：（1）金融集团资本充足性评估方法，包括资本重复计算的认定；（2）促进监管机构之间信息共享；（3）监管机构之间的合作；（4）对金融集团管理层、董事和主要股东的履职评价；（5）对风险集中度、集团内部交易及其风险敞口的审慎管理与控制。联合论坛在2009年进行的对1999年版《原则》执行情况的内部评估（简称《内部评估》）和报告中，建议对1999年版《原则》进行更新和完善。2010年1月联合论坛发布《对金融规制性质和范围差异的审议报告》（简称《审议报告》）②，总结了金融危机中金融集团监管的经验和教训，再次提出对1999年版《原则》进行后评估和扩充，得到金融稳定理事会（FSB）的支持。①1999年发布的报告汇编至《联合论坛文件摘要》（2001），参见。②参见。3《内部评估》建议对1999年版《原则》的修订主要包括：资本充足性、风险集中度及集团内部交易等内容，以反映行业的发展趋势；建议金融集团监管更加关注特殊目的实体①和金融集团的控股公司，并对“适宜性原则”进行更新完善，以覆盖公司治理方面更多的内容。《审议报告》列举了金融集团监管的一系列问题②，认为如果这些问题得到解决，将改进金融集团监管。报告建议所有的金融集团，特别是那些跨境经营的金融集团，应纳入监管范围；监管要覆盖金融集团的所有行为和风险，包括对集团层面风险有重大影响的各附属机构（受监管实体和未受监管实体）的风险。报告还指出应弥补管漏洞并防止监管套利。根据《内部评估》和《审议报告》的建议，2012年《金融集团监管原则》（简称2012年版《原则》）对1999年版《原则》进行了更新和完善。2012年版《原则》吸收了近期联合论坛的上一层委员会（巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官组织）在国际金融监管方面的最新成果。以上委员会认为应将金融集团监管的关注点集中在三个方面：（1）发现并纠正资本的重复计算，如双重和多重杠杆效应；（2）评估集团风险，包括风险传染、集①参见联合论坛《关于特殊目的实体的报告》（2009年9月），。②《审议报告》指出1999年版《原则》应在以下几方面进行更新：（1）确保《原则》考虑自1999年以来行业框架及金融市场的新变化；（2）应对金融集团的业务和风险实行更有效的监测，尤其是对于跨境行为，以及当金融集团的业务部分受到监管、部分未受到监管时；（3）为加强金融集团监管奠定基础，尤其当金融集团或其组成机构具有系统重要性时；（4）促进跨业跨境监管机构间的合作协调；（5）明确各国（地区）监管机构对于金融集团内各实体风险的监管责任和权力；（6)确保金融集团结构透明，与其业务规划一致，且不妨碍稳健风险管理；（7）尽可能提供可靠、有效的监管行动选择，以应对或避免危机发生。参见。4中度、管理复杂程度、利益冲突等；（3）减少监管套利。需要指出的是，2012年版《原则》支持20国集团（G-20）提出的金融改革计划。这个计划要求通过更有效的监管来强化全球金融体系①。二、目的联合论坛发布2012年版《原则》的目的是为各国政府、标准制定机构和监管机构提供一套国际公认的金融集团监管原则，支持对金融集团、特别是国际活跃金融集团的持续有效监管。联合论坛致力于缩小监管差异，消除监管“盲点”，并确保源自未受监管金融业务和机构的风险得到有效监管。2012年版《原则》应当以适当的方式应用于对已有风险的监管，并至少应适用于对大型国际活跃金融集团的监管。2012年版《原则》对1999年版《原则》的重要更新主要表现在对以下几个方面提供指引：一是政策制定者应赋予监管机构必要的权力、授权和资源，确保监管机构能够对金融集团实施集团范围（groupwide）的全面监管（参见监管权力和授权部分）。二是监管机构应通过集团范围的监管（参见监管责任部分），确保金融集团具备稳健的公司治理、资本、流动性和风险管理框架。（参见公司治理、资本充足性及流动性、风险管理部分）。2012年版《原则》的结构安排便于各国（地区）监管机构①2010年6月26-27日举行的20国集团（G20）多伦多峰会公报指出：“我们已经通过强化审慎监管、促进风险管理、提高透明度和加强国际合作巩固全球金融体系。第二支柱是有效监管。我们一致认为新的、更强有力的规则必须配以更有效的监管。我们向全球金融稳定理事会（FSB）分配了以下任务：在与国际货币基金组织（IMF）磋商的基础上，向2010年10月的财政部长和中央银行行长会议提出强化监管的建议，尤其是明确监管机构的授权、能力与资源，以及前瞻性地识别、处置风险包括早期干预的特别授权。5在不同的法律框架下持续实施《原则》并对实施效果进行后评估。2012年版《原则》在许多方面都以1999年版《原则》为基础，具体分为五个部分。它们都建立在经修订的、更广泛的金融集团定义的基础上。同时，为适应不同国家（地区）的不同金融集团的结构情况，《原则》采用非描述性的、更灵活的方法对金融集团进行监管。（一）监管权力和授权1999年版《原则》针对金融集团受监管金融机构的监管，重点在于监管信息共享与协作（参见监管责任部分）。2012年版《原则》设立了新的高级别原则，针对政策制定者和监管机构。该要求可以看作是实施集团范围有效监管的先决条件。新《原则》强调建立清晰的法律框架，赋予监管机构必要的权力、授权和资源，确保其能够独立或与其他监管机构协作，全面行使金融集团范围监管职责。全面的金融集团范围监管应尤其能获得源自集团内未受监管实体（包括未受监管的集团母公司）的风险信息，并且应有能力在必要时采取监管纠正措施。（二）监管责任1999年版《原则》针对金融集团受监管金融机构的监管，提出一套监管信息共享原则；为如何确定一个（或多个）协调机构提供指导；并且对于紧急和非紧急情况下协调机构的责任和角色①提出一系列要求。①参见《监管信息共享原则》（1999年2月）和，以及《协调员论文》（1999年2月）。62012年版《原则》重申监管合作、协调和信息共享的重要性，强调确认集团层面（grouplevel）监管机构的重要性。该监管机构的职责是专注于集团层面的监管并促进相关监管机构之间的合作。新《原则》对监管机构在执行最低审慎标准、监管金融集团活动及必要时采取纠正措施等方面的责任和角色提出了更高要求。（三）公司治理1999年版《原则》对公司治理的要求仅限于“适宜性原则”（fitandproperprinciples）①，并未涉及更广泛的公司治理问题。2012年版《原则》重申上述原则的重要性，对金融集团相关管理、控制人员的“适当性”（即履职能力）提出更高要求。《原则》通过一系列高标准要求，确保金融集团建立健全公司治理框架。这些要求涉及金融集团的组织架构、董事会和高管层职责、利益冲突的处理、薪酬政策等内容。（四）资本充足性和流动性1999年版《原则》明确了金融集团资本充足评估的技术方法和要求，便于监管机构对集团范围资本充足性（capitaladequacy）进行评估，并识别资本的双重和多重计算②。2012年版《原则》在1999年版《原则》的基础上进一步指出在资本评估中充分考虑各类风险的重要性。新《原则》强调监管机构在集团层面资本充足评估中的作用，指出应充分考虑未受①参见《适宜性原则》（1999年2月），。②参见《资本充足性原则》（1999年2月），。7监管的机构、业务及其给受监管实体带来的风险。2012年版《原则》提出了有关资本管理的高级别原则。这些要求为监管机构及集团内部资本规划流程（capitalplanningprocess）提供指引，确保金融集团在整个集团范围内建立健全和实施稳健的资本管理政策。集团内部资本规划流程以良好的董事会和管理层决策、压力测试和情景分析以及充分的内部控制为基础。2012年版《原则》引入了流动性评估与管理的新要求。新《原则》为监管者提供指引，以确保金融集团准确计量并恰当管理流动性风险，从而满足集团各层面在正常条件及压力情景下的融资需求。（五）风险管理1999年版《原则》为监管机构提供指引，以促进金融集团对集团的风险集中度、集团内部交易及其风险敞口进行审慎管理与控制①。2012年版《原则》重申了建立集团全面风险管理框架的重要性，提出需建立有效的系统和流程来管理和报告集团范围风险集中度、内部交易及其风险敞口情况。新《原则》着重强调金融集团应有能力计量、管理和报告集团所面临的所有重大风险，包括那些未受监管实体和活动所引发的风险。2012年版《原则》提出了新的更高监管要求，为监管机构①参见《风险集中原则》（1999年12月），；《集团内部交易及其风险敞口原则》（1999年12月），；以及联合论坛报告《集团层面风险集中度识别与管理的跨业审查》（2008年8月），。8提供指引，以确保金融集团具备完善的程序和流程，构建良好的集团风险管理文化，制定风险偏好政策，并定义集团风险容忍度，管理新业务及外包业务风险，进行集团范围压力测试和情景分析，审慎加总各类风险，并将表外业务纳入集团监管范畴。对1999年版《原则》和2012版《原则》更详细的比较，参见附件1。三、适用范围2012年版《原则》适用于整个金融集团范围①。对金融集团的定义是：在受监管的银行业、证券业或保险业中，实质性地从事至少两类金融业务，并对附属机构有控制力和重大影响的所有集团公司，包括金融控股公司。各国（地区）应考虑将这样一类金融集团纳入《原则》适用范围：此类金融集团既从事以上一类受监管金融业务，也实质从事在分业监管框架下未受全面集团范围监管的其他金融业务。《原则》构建了对金融集团的监管框架。该框架是对现有银行、保险和证券监管框架的补充，而非替代现有的监管框架。《原则》的目标是处理因金融集团跨业经营而导致的复杂性和监管差异问题。作为一个补充性的框架，《原则》关注金融集团的特有审慎性风险，在分业监管的框架下填补分业监管的漏洞，并未否定分业监管。《原则》致力于缩小监管差异，消除监管“盲点”，确保①根据《原则》，如果一个集团仅从事受监管的银行业、证券业或保险业中的一类业务，并从事其他商业活动（如非金融活动），则其并不属于金融集团。这类集团由相关行业监管框架覆盖。9对未受监管业务和实体引发的风险进行有效监管。《原则》在尊重国别差异和分业监管的前提下，推动各国对金融集团的有效监管。例如，2012年版《原则》无