金融风暴与欧盟的应对行动协调

1金融风暴与欧盟的应对行动协调---内在动因与主要举措述析吴弦内容提要：2008年9月始自美国的金融风暴，强烈冲击了欧洲，银行系统与实体经济均遭重创。面对这场重大危机，尽管欧盟成员国最初曾试图各自应对，但在内外因素、特别是经济一体化深层结构性效应的推动下，终于决计谋求共同应对，走向了行动协调，并先后在金融市场和实体经济两大领域，采取了一系列重要举措。前者主要涉及四点内容：（1）各国直接救市措施，旨在维护市场公平竞争秩序；（2）加强金融监管；（3）欧元区与非欧元区成员国合作；（4）强化内部协调，推动国际金融体系改革。后者则是制定了《欧洲经济复苏计划》，试图在“稳定和增长公约”的框架内，大力启动和协调各国财政手段，迅速刺激需求和提升市场信心，以尽快推动经济复苏和就业，避免深度衰退出现；同时，欧盟又强调以“里斯本战略”为依据，通过各种手段的协调并用，促进“结构性改革”和“聪敏型投资”，推动技术创新和知识型经济发展，旨在提升欧洲的长远竞争力，最终促进增长和就业。欧盟在此次危机中的协调取向及各项应对举措，不但对其逐步走出当前困境，而且对日后一体化的发展进程，都将具有重要意义，产生深远影响。关键词：金融风暴欧盟应对行动协调今年9月以来，因住房次贷危机引发的美国金融风暴，迅速席卷全球，欧洲更是首当其冲：先是金融市场剧烈动荡，股市暴跌，市场信心严重受挫，银行系统流动性极为短缺，运行趋于瘫痪；既而实体经济又遭重创，衰退出现，失业上升，社会产生剧烈动荡。面对这场百年一遇的金融风暴，欧盟成员国无不痛感冲击剧烈，压力重重，不得不全力加以应对。然而，事态的发展又具有某种曲折性：历来强调“团结协作”的各国在救市之初，并无协调意向，而是各自为战，曾引起了普遍关注；之后，在欧盟各方的努力下，终于决计谋求共同应对，走向了行动协调，并先后在金融市场和实体经济两个方面，采取了一系列重大举措。这一转变意义重大。它不但对欧盟当前的危机应对，而且对其日后发展，都将产生深远影响。应当强调指出的是，欧盟各国的最初反应及其原因，特别是其决计走向协调的内在动因与主要举措，值得我们密切关注，深入探讨。因为它对于认识欧洲一体化的发展演变及其现状，把握其未来趋向，具有重要参考价值。为此，本文拟就这些问题，作一初步的介绍和分析。一、从“各自为战”到谋求协调应对：原因解析从根本上讲，成员国危机乍起时选择自行救市，直至最终走向行动协调，与欧盟所处的特定历史阶段、金融风暴来势与应对举措要求，都密切相关。由于此次危机起自金融部门，且来势凶猛，故各国最初的应对举措，主要是奋力拯救银行系统。1其核心做法是，由政府直接出资，购买欧洲重要商业银行股权，为银行中期债券提供担保，提高储户存款保证金额度等。这些举措的实质与最终目的，是要暂时以政府信用保证商业信用，防止银行遭受挤兑和破产，促进同业拆借，以求恢复市场信心，增加流动性，最终恢复金融系统稳定，防止其冲击到实体经济。成员国最初在行动中互不通气，各行其是，明显缺乏整体协调，是一个不争的事实。在9月底至10月上旬的约10天内，爱尔兰出于对“银行崩溃的恐惧”，“率先打乱了欧盟队形”，1当时欧盟对金融风暴对实体经济的冲击，有些估计不足。欧元集团主席、卢森堡首相容克于9月12日时仍然表示,尽管欧元区已出现负增长,但面临的问题依然是通货膨胀。欧盟不会不顾财政状况，实行欧盟范围的经济刺激政策。2决定援手本国六大银行；英国将布拉德福德—宾利银行收归国有；德国政府向地产融资抵押银行注资等，都是突出实例。在欧盟决定走向协调之前，不少成员国已提出了第二轮担保承诺。2甚至在谋求合作的4大国会议（10月4日）上，德国不仅明确拒绝了法国有关建议，使之以“失败”告终，且于次日即宣布了本国巨额自救方案。此种自行救市状况的出现，引起了欧洲内外的广泛关注。如《经济学家》杂志指出，“破坏性的不和谐占据了统治地位，欧洲政府宣布了以邻为壑的计划，为它们当地银行的存款提供担保”。3情况是“如此严重”，尽管欧盟领导人习惯于谈论“集体行动”，但他们“各自”采取了“五花八门的国家计划”。4总之，各国的仓促应对与混乱无序，成为当时事态发展的重要特点之一。如认真加以探究的话，可以看出，这种状况的出现，并非偶然，而是各种重大、深层结构性因素—包括内外两个方面--交互作用的直接反映。概而言之，有以下几点原因：首先，尽管欧盟一体化已颇具深度，甚至达到经货联盟水平，但从政治上看，民族主权国家仍是其基本构成单位，并无统一的欧洲政府。这意味着，各国政府仅对本国负责，最大限度实现自身利益诉求，仍是各自考虑问题的首要着眼点。其次，从经济角度讲，虽然经货联盟已经建立，货币政策转至欧洲一级，但财政政策仍在各国政府手中。斥资救市涉及财政、金融政策，属成员国权限范围。第三，此次金融危机来势迅猛，冲击力大，各国银行系统随时有崩溃之虞，要求迅速做出反应。因为动作快捷与否，往往是决定成功的关键因素。最后，各国经济与市场结构不尽相同，所需采取举措，必然具有差异性。而只有本国政府，最了解自身状况，有望使措施更具针对性。总之，以上诸因素的存在，使得各国争相自保，亦在情理之中。故法国总理议会演讲时曾辩称，成员国政府在拯救各自银行时“率先行事”，是“符合逻辑”的。5然而，随着形势进一步发展，欧洲经济不断整合后的结构性效应，亦开始凸显。众所周知，欧共体的核心目标，是打破民族国家界限，建立统一的经济空间与实体。半个世纪以来，它历经三次重大历史性飞跃，经关税同盟、共同市场而发展到高级的经货联盟阶段，6一个极为庞大、复杂的共同规则、政策与机制治理体系（或者说是治理网络），已在欧洲确立。而一体化发展程度愈高，愈有两个支撑点必须得到保证：一是确立欧洲级的市场秩序，防止竞争扭曲，以真正联结各国市场，巩固欧盟赖以存在的基石；7二是促进各国经济政策有效协调（除某些单一、共同政策之外）。因为在“市场失灵”之处，必须有政府干预，这在欧洲层面同样适用。在这两点的交互作用下，各国经济的相互依赖与交织，已如此紧密（彼此之间的贸易与投资，远高于与世界其他地区）。因此，无论从长远利益诉求，还是当前互动框架讲，都为谋求共同应对，创造了基础与根本前提。在这种背景之下，金融风暴所要求的各国回应力度，又是如此之大，使事态发展的负面影响，很快显现，欧盟各国终于开始意识到，如不能在欧洲层面协调应对举措，势必将严重损害共同市场运行；反之，若能实现有效协调，则不但可抑制其负面效应，还将提高各国行动效率，放大政策实施效应，进而扩大欧盟的国际影响。8对此，委员会主席巴罗佐指出，2TheEuropeanUnion’sweekfromhell,见TheEconomist，Oct9,20083Seekinganendtothemadness，见TheEconomist，Oct16,20084TheEuropeanUnion’sweekfromhell5同上6详见拙作《欧洲经济圈---形成、发展与前景》，当代世界出版社，2001年，第34-41页，第68-15页7参见拙作《从共同贸易政策看欧洲模式》，载《欧洲研究》2008年第1期，第89-98页8关于政策协调的基础、框架与意义，委员会曾明确指出，“在诸如欧盟这样的单一市场和重大贸易集团内部，成员国经济政策的协调具有重要意义”。“协调经济政策的框架是经济和货币联盟。所有的欧盟国家都是经货联盟的组成部分。这是它们确定经济和社会政策指导方针的总体框架。这些指导方针确保了成员国政策的相互加强，而不是拉向不同方向。总的结果是更多的增长，更多的就业和对所有人更高的社会福利水平。”EUROPAOverviews，EconomicandMonetaryaffairs，参见EUwebsite3当前的危机前所未有，需要整个欧盟采取前所未有的行动。而在目前形势下，任何成员国政府试图单干，都将是致命的错误。在委员会的促进和协助下，欧盟各国终于决计谋求共同应对，先是在金融领域，既而又在实体经济方面，制定、采取了一系列重要举措。二、金融领域中的协调合作危机本身及各国应对均始自金融系统，故在该领域中的协调，就成为各国走向共同应对的起点和两大重心之一。10月7日欧盟27国财长会议的举行，通常被视为成员国谋求合作的开始。会议决定指出，成员国将协调各自的救市举措。10月12日，欧元区15国于巴黎举行了“有史以来的首次峰会”，发表了著名的《欧洲协调行动计划声明》。声明强调指出，鉴于危机之深重性，各国实行“协调”已“刻不容缓”，应“坚决、全面地采取共同行动”，以“恢复信心和金融系统的正常运行”，避免其“蔓延”到“实体经济”。为此，就各国可以实施的相关举措，做出了明确规定，旨在保证行动的“统一性”；同时声明还呼吁，非欧元区成员应同样“采纳”有关“原则”，以使“欧盟能作为整体统一行事”。9据此，委员会于次日即出台了有关规定，力求保证协调力度。1015至16日，欧盟举行布鲁塞尔首脑会议，最终“确认”了欧元区决议的“原则”与“机制”，决计以“一种协调和全面的方式”，显示27国的“团结”，并就未来的行动计划，表示了认可。11至此，成员国通过不懈努力，终使局面逐步得到扭转，确立了共同应对金融系统危机的基本框架。根据以上安排，欧盟及其成员国的协调举措，主要包括以下四个方面：（一）协调各国直接救市举措，强调保证市场公平竞争秩序。如上所述，欧洲救市做法的实质，是各国直接干预金融市场，试图暂时以政府信用保证商业信用，最终恢复金融系统的正常运行。举措力度之大，手段之多样，影响之深广，都属罕见。因此，若不能迅速加以有效协调，制定共同行动框架，各国政策极可能相互制约，效力彼此抵消，特别是严重影响到公平竞争秩序；反之，则不但有助于巩固共同市场，还有望实现良性互补，强化成员国政策的总体效应。欧元区15国声明及其得到27国认可，被认为是欧盟实现了“联合救市”的标志性步骤。声明“就协调行动的指导方针达成共识”，针对各国举措的目标、手段、机制、条件与期限等方面，作出了统一规定，具有重要意义。对于共同框架的确立，法国则更是“欢欣鼓舞”，除认为它体现了欧洲的“整体应对”之外，甚至视之为一个“欧洲经济政府”诞生的标志。12与此同时，为保证“危机有效管理”和“经常和即时的监督”，根据欧洲理事会决议，成员国还建立了快速应对“机制”，由欧盟轮值主席国主席、委员会主席、欧央行行长和欧元集团主席组成，以促进各国信息交流，必要时协调彼此行动。9Summitoftheeuroareacountries：declarationonaconcertedEuropeanactionplanoftheeuroareacountries，见欧盟网站（）10Stateaid:CommissiongivesguidancetoMemberStatesonmeasuresforbankincrisis,Brussels,13thOct.2008.出处同上。11EuropeanCouncilconclusions,Brussels,16thOct.2008.出处同上。12这里实际上涉及到经货联盟的深层结构性安排问题，关乎欧洲经济发展模式之争，法、德之间向有分歧。早在1997年冲刺欧元之际，法国就主张，按照德国模式建立的欧央行体系，只是“技术性”机构，不能成为制定“所有经济政策”的“唯一”权威，强调“主权”问题不容忽视，经货联盟应含有“政治性内容”，即部长理事会应成为平衡央行的又一政策权力中心（参见拙作:《欧盟阿姆斯特丹首脑会议评介》）。为此，在欧元区成立“统一的经济领导组织”，始终为法国所“倡导和推进”(参见德国《商报》:《“聚合”的欧盟依然前路漫漫》，贝尔施恩斯/文，江南风/译，2008年10月16日)。此次金融系统危机的应对，除需欧央行采取一定举措外（如降息和资助几个成员国等），主要依赖各国政府之力，终于推动了宏观政策的协调。4尤其值得指出的是，这一协调框架的确立，对于巩固欧盟存在的基石，即维护欧洲市场的公平竞争秩序，具有重大意义。这是因为，《罗马条约》专门就内部竞争政策，作出明确规定。其中为