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，李平2，张铀31长江大学经管学院（434023）3长江大学经管学院（434023）E-mail（zhangliilgnahz@sohu.com）摘要：2003年4月28日中国银行业监督管理委员会（简称银监会）正式挂牌成立，与证监会和保监会一起基本构建起比较完善的成体系的我国金融监管格局。本文从央行的货币政策和金融监管分离的原因着手，试图研究如何协调中央银行和银监会在金融监管之中的关系问题。文章分析的前提是银行监管的职能已经从中央银行手转移到银监会，银监会行使对银行业监管职能。关键词：监管；中央银行；银监会；分工与合作1．我国货币政策和金融监管分离的原因1.1从理论上分析原因之一是货币政策和金融监管结合在一起可能造成目标冲突。例如，作为银行出现问题时的昀后贷款人，中央银行可能为银行系统注入流动性，从而威胁到货币的稳定。利率领域内也可能存在这种冲突。基本利率的下调表面看上去有助于银行体系降低筹集资金的资本，而宏观经济中潜在的通胀压力又要求利率维持在较高的水准。昀后，外部货币稳定的要求可以提供另一种发生冲突的情形：大幅升息被用来保护一国货币的汇率，但它反过来又会对银行盈利产生负面影响。从理论上讲，这些冲突的存在是由于货币政策具有反周期效应，而银行监管政策具有顺周期效应。因此，当银行处于利润较低而负债水平较高的衰退时期，银行观察偿债比率变得更加困难。在货币政策与银行监管没有分离的情况下，银行监管当局将面临着相当的压力来促使货币政策变得宽松，即促使银行遵守审慎监管规定的成本降低。在这种情况下，中央银行制定和实施货币政策的独立性受到消弱，两种职能的彻底分离就成为抵制这种压力的唯一出路。原因之二是市场的约束作用。追求银行经营的稳健是银行股东和经理们的第一位的职责要求。基于市场处罚的公司管理准则完全适用于银行，银行内部控制是避免困境和银行倒闭的昀佳方法。银行监管当局的主要职责就是“站在银行自身的角度监管其内部控制”，从而1确保这措施是有效的并正确执行。银行监管当局的另一个职责是防止产生系统风险，这种风险是与银行间的相互依赖相联系的，并被旨在管理单个银行风险的内部控制体系所忽略。因此，监管当局的独立性是消除道德风险的主要手段，而道德风险的存在将大大降低监管的信誉和效率。如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行将在它们出现困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束。陷于困境的银行规模越大，道德风险的可能性就越大，因为银行的高级管理人员知道，银行的倒闭对整个银行体系将是一场灾难。这就是“大得无法倒闭”的论据。原因之三是中央银行的声望损失。中央银行从自身利益的角度看，中央银行负责保证货币政策目标的实现，为达到此目的，它具有独立性、权威性和可信性。而对于银行业（或金融业）的监管，则是出力不讨好的差事，因为道德风险的存在，工作做得好亦不能大肆宣传而表功，出了问题无论是出于何种原因，在社会公众面前一定是责无旁贷、无可推脱而且不能分辨。这对于中央银行制定和执行货币政策的权威性、可信度甚至独立性都是一种损害，中央银行必须为此付声望成本。1.2从实际情况分析：根据中国的实际情况，货币政策和金融监管之间的冲突不应过分的强调，理由见下第一，从货币政策和金融监管的关系来看，货币稳定与银行系统紧密相连，而且这种联系是双向作用的。银行系统能够是货币政策传导的主要渠道，货币政策工具对银行体系产生影响。没有良好的“昀后贷款人”便利，会扰乱支付系统的正常运转；通过抛售资产会使流动性不足变得资不抵债；信贷或利率控制，会迫使银行过多地持有不产生利润的准备金；限制银行的流动性管理，导致终结功能的丧失，减少银行的客户基础和盈利水平。货币政策的有效实施需要银行体系能够根据政策意图扩张或收缩资产负债总量，同时对中介活动和存款者的信心又不产生消极影响。无论货币政策的具体目标是什么，不稳健的银行体系会影响货币政策工具实施的效果，影响货币当局制订和执行货币政策的能力。因此运行不良的银行体系会消弱货币政策的有效性。第二，货币政策和金融监管存在冲突是以中央银行的独立性为前提的。我国实际情况是:人民银行无论从目标独立性,还是从政治独立的角度分析,它只是货币政策的执行者和部分的修订者,而不是决策者,人民银行的独立性还比较差。2第三,更重要的是,当前政府面临的头等大事是实现经济的持续增长,因为只有经济增长才有社会和国家的稳定。当一般财政政策和货币政策无法达到这一目标时,政府就有可能动用一些其它的手段实现经济的增长,比如牺牲银行部门利益通过超常规的贷款增长来促进经济增长。这时就要求履行监管职能的机构松动监管标准、促进信用的增长、实现货币政策的目标。我国监管职能与货币政策是“本质”的一种合作,这样的合作就表现为监管的方针和措施直接围绕货币政策来制定,二者关系中货币政策更为根本(钟子明,2003)。1.3从上面的分析，我们可以得出这样的结论：在中国,金融监管职能从中央银行剥离出来,并不是货币政策和金融监管之间的冲突造成的;在中国,两者之间的合作超过冲突。可能的政策意图主要有两个:一是为了提高中央银行的独立性。中央银行独立性的一个标志是中央银行只对国会(在我国是全国人民代表大会)负责,不受政府政策的干预而独立执行货币政策。金融监管职能从本质上讲是一种政府行政权力,一般由政府当局授予。金融监管职能从人民银行的剥离,有助于实现货币政策目标的单一性,将为人民银行直接对全国人民代表大会负责、摆脱政府当局的行政干预创造必要的前提条件;二是为未来建立统一的金融监管机构做好准备。一方面中国面临着现实的金融混业经营压力。尤其是在中国加入WTO以后,进人我国金融市场的外资金融机构大都分实行混业经营,这将对国内的还固守的“分业经营”的金融机构造成极大的挑战。增强国内金融机构的竞争力的一个可行的办法是将允许它们在政策允许的范围内逐步向混业经营过渡。事实上国内的一些金融机构己经实现了混业经营,例如中信控股公司、光大集团、平安保险等,其他的金融机构之间也开展了各种形式的银证合作、银保合作,银行、证券和保险行业和产品的界限越来越模糊。金融行业格局的深刻变革,需要金融监管体制发生相应的变革。另一方面,在混业经营的趋势下,分业监管的弊端越来越明显,各监管机构的相互制约、管理口径的不一影响了监管的效率;监管机构重叠,职能的交叉造成了管理资源的浪费。因此,各国由加强各监管机构的协调向统一监管过渡。从目前的政策意图来看,中国确有这种改革的意向,而将对银行业的金融监管职能从中央银行中分立出来是实现统一监管的必要步骤之一。2.中央银行与银监会：金融监管中明确而有限的分工从广义上来看，金融监管可以分为防御性监管和保护性监管。目前，银监会主要负责制定有关银行业监管的规章制度和办法;对银行业金融机构实施监管,维护银行业的合3法、稳健运行;审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布。银监会的这些职能，都是属于预防性监管的范畴，主要是为了维护金融机构的合法经营，降低金融风险而采取的事先监管。保护性监管是在金融机构已经出现信用危机时所采取的补救性监管措施,包括昀后贷款人制度和存款保险制度。我国尚未建立存款保险制度,昀后贷款人的决策只能由中央银行来承担,为银行体系提供必要流动性支持,银监会对此是无能为力的。中央银行的昀后贷款人角色,决定了中央银行不可能彻底的割断与包括商业银行在内的金融机构的联系,中央银行仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”,以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。目前对中央银行和银监会在金融监管分工上的规定主要存在三个问题:第一,目前的分工规定没有上升到法律效力的层面上来,银监会实施金融监管的权威性和合法性尚不具备。因此,我们建议尽快对《中国人民银行法》进行修改,使银监会的监管地位得到法律上的承认;在修改完成《中国人民银行法》之后,制定《银行监管法》等一套行之有效的且相互配套银行监管法律体系、银行业惩罚机制,全面提升银监会的监管权威;第二,对银监会监管内容的规定与国际通行的做法不相一致。发达国家金融监管当局对银行业的监管主要集中在以下几个方面:对市场准入的监管;对银行经营范围的监管;对资本充足的监管;对流动性的监管;对贷款集中度的监管;对风险准备金的监管等。随着银监会监管经验和权威的积累,它行使对银行业监管的范围应当是全面的,并与国际通行的做法保持一致;第三,没有对诸如外生性金融风险(如政治传闻、人事更替、监管丑闻、新闻炒作等到导致的金融风险)的监管、现金管理、存贷款利率监管做出清晰的界定,容易出现监管真空和某些方面监管失控。考虑到目前银监会的实际动作状况和人民银行在金融监管方面积累的经验和威望,对这些事务的监管可以由中央银行代为执行,在恰当的时候移交给银监会。3.中央银行要与银监会在银行监管中进行多层次、多领域的合作应共同做到:4建立信息资源共享机制;一般认为，分设体制下央行履行维护金融体系稳定的职责，担当昀后贷款人，不必再直接介入各银行机构的监管。但问题在于，央行将因此不再能通过监管主动获得关于各银行稳健状况以及整个银行体系状况的一手信息，却还必须决定是否提供必要的救助。这样，在紧急情况下，央行为维护金融稳定如何能作出正确决定？因此有必要建立信息资源共享机制让银监会与央行进行直接而全面的信息交流。从本质上说，央行需要的不是监管权本身，而是行使监管权能获得的信息。在现实中，往往还存在导致信息共享机制不充分的原因：首先，行政权分享与协调过程中的摩擦可能会成为信息充分交流的障碍。其次，问题可能不在于银行监管机构是否愿意向央行充分提供信息，而是独立监管机构自身的重要法定职责——客户保护以及其侧重于执法的专业特征，决定了其需要获取的信息偏重于银行是否合规方面，而央行关注的重点是金融体系的稳定，需要侧重于宏观问题的信息，银监会获取的信息可能无法真正满足央行的需要。3.2建立和完善“一行一会”和“一行三会”框架下的协调机制;首先，银行监管不可能像非银行金融机构的监管那样真正独立于央行。因为央行是基础货币和昀后贷款的惟一提供者，必须对支付清算系统、货币市场和货币总量给予直接的控制和监督，而银行体系发生任何重大问题都不可避免地会对这些方面产生影响，所以银行监管机构和央行的工作必然会密切相关。在银行监管职能从央行内部分离后，以前央行内部的利益冲突就转化为公共层面的政策冲突。在央行与银监会之间建立协调机制有助于使公共层面的政策冲突成本小于央行内部的利益冲突成本。其次，健全以中央银行为总牵头机构，由银监会、证监会和保监会三方参与的“一行三会”的信息共享和协调机制，各监管机构要及时沟通有关从事综合业务的金融机构的内部管理和风险状况，对可能存在的问题共同寻求解决措施。3.3防范和化解金融风险我国目前仍存在防范和化解金融风险的艰巨任务，银监会设立后，尽快落实人民银行和三大监管机构的正式协调与合作机制，并尽量减少体制转换成本，已成为重要的课题。同时，我们还需认识到，金融不稳定的风险不仅仅是在经济过度阶段由缺乏经验引起的，即使在成熟的制度中，金融市场也存在不稳定的倾向。所以，维护金融稳定不仅是危机情形下央行化解风险的临时职责，而且还是一项持续的职责。5银监会需要注重央行的宏观政策分析我们一般将银监会的的监管与审慎监管的微观层面相联系。它的目标在于控制银行机构的具体风险，对存款人提供保护。但是，它也会不可避免地涉及宏观层面，目标是控制系统风险，为降低金融动荡给经济运行带来的成本，也包括减低政府决策形成