城中村改造项目可行性研究报告及

城中村改造项目可行性研究报告及实施方案编制要点分析21世纪以来，昆明城中村问题已成为新昆明建设的极大障碍，数量众多的城中村已成为昆明城市发展的瓶颈，城中村中存在的众多社会隐患和问题，影响了全市经济社会的可持续发展。城中村的改造是现阶段最大的“民心工程”。一“城中村”的定义和形成的原因(一)“城中村”的定义“城中村”是指在城镇中仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它是改革开放以来中国城镇化进程的产物，是城镇发展到一定阶段的特殊现象。“城中村”就是指原来是农村，由于城市的扩张成为社区，现已基本没有耕地，没有农业，也没有农民，但仍按村的行政管理体制来管理的城市中的特殊社区。“城中村”是在城市发展过程中，将城市周边的村庄列入城市规划管理范围，而又在特定的时期内存留城乡二元体制的状况。城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城市一农村一城市一农村”环形衍射的空间布局，也就是我们所说的农村包围着城市，城市又包围着农村，城村交替出现的现象。(二)“城中村”形成的原因1、城乡分离的二元结构体制是“城中村”产生的本质原因建国后优先发展城市，限制人口流动，制定严格的地籍和户籍制度，形成了城乡分治的二元体制，“城中村”就在这种城乡二元结构体制下产生而城乡二元土地制度是城乡二元结构制度的核心。所谓城乡二元土地制度就是农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。在二元土地结34I嘉总期构所有制的基础上，相应地形成了两种产权，即国有土地所有权和集体土地所有权。正因为两种所有权的差异，造成了国家可以征用农业生产的农用地，而很难征用作为农民生活的宅基地，特别是《物权法》颁布后，国家对村民宅基地的征用，未经村民同意是不能执行的，否则是违法，所以说这种二元土地结构制度是“城中村”产生的关键。由于制度的差异和条件的不成熟，地籍和户籍没有统一，就保留原来的村落，形成了所谓的“城中村”。2可观的租金收益是“城中村”存在的经济根源“城中村”交通便利，房租廉价，吸引很多外来打工的中低收入者，本地居民通过出租房屋获得很大的收入。在这些巨大利益驱动和诱惑下，村民想尽一切办法，甚至违章违规加建、扩建、改建，根本不会考虑房屋建设如何与环境相协调，是否可扩建等问题，这就使原来规划不合理的“城中村”更加密集拥挤、杂乱无章。当“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆迁非常困难，改造的成本更高，涉及到复杂的产权和赔偿问题，在条件不允许的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的时机。“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，主观上是原村民突破各种政策法律限制追求自身利益的结果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驱动下，追求租金的后果；客观上是城市按照其经济规律以扭曲形式释放其应有价值的必然。3、村落的历史渊源、传统风俗是城中村存在的又一因素“城中村”有自己特定的历史文化渊源，有着浓厚的传统观念和生活风俗，表现为乡土性很浓的血缘和地缘社会意识。村民都有一种依恋故土的情感，在村民传统意识观念中，村落就是他们生存的根，是世代相传繁衍的地盘，村落改造或整体性搬迁，就意味着失去生存的根，失去繁衍生存的窝，所以部分村民极力反对“城中村”改造或拆迁。人是有情感的，村民很难摆脱根深蒂固传统教化和历史风俗的束缚，先进和文明作为一种软力量在短期内不能将其瓦解同化。“城中村”在这种特有的历史文化、传统风俗的内在意念的力量框架下，暂时留存下来。二“城中村”存在的问题最新统计调查资料结果表明，昆明市主城区249平方公里范围内有城中村336个，面积近20万平方公里，建筑面积3817万平方米，居住人口近100万人，人口密度约为5万人／平方公里。其中，二环路内共有城中村72个，占地面积1．94平方公里，居住人口约21万人，人口密度每平方公里约为10．8万人。昆明的城中村数量多、分布广人口密度之大、容积率之高，并且从城市核心区到城市边缘均有分布，这在省会城市中也是罕见的。经过调查研究昆明城中村主要存在以下问题：(1)违法建筑泛滥。“城中村”由于处于城市建成区，加之乱搭、乱建，严重破坏了原本村庄空间结构的自然和谐，机理混乱，空间结构与城市严重冲突，整个发展建设呈现无序状态。(2)市政设施缺乏，环境质量差。目前城中村开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地)缺乏，环境质量低下；市政及公共配套设施不足，大部分城中村的道路曲折不通，房屋高度无序，排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱，煤气管道不通，给排水容量不足，且公共服务设施尤其是供外来人口使用的设施缺乏。此外城中村还因间距过小，采光、通风不足，建筑质量不高等原因严重制约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形象。(3)社会问题突出。私房出租的巨大收益，造成城中村不少原居民游手好闲、无所事事，成为“四不青年”(不耕作、不学习、不经商、不做工)；由于大量的外来人口主要集聚在“城中村”，“城中村”的外来人口数量远远超过了原住村民。外来人口膨胀，同时由于缺乏有效的监督管理，城中村的出租房屋往往成为“黄赌毒”的温床、“超生游击队”的藏身之处，带来突出的社会治安、计划生育等问题。“城中村”正在演化为城市的一种“亚社区”，成为城市中社会治安多发区域。(4)布局混乱，用地功能矛盾，“城中村”内小工小作坊、仓库和居住交错混杂，用地布局混乱，功能相互冲突。(5)防灾救护能力弱，安全隐患多。“城中村”的建设完全处于一种自发状态，缺乏规划控制。建筑挤占道路和公共空间，根本没有火灾，消防、救援通道，防灾救护能力极度脆弱。房屋建设中根本没有科学的设计，没有考虑地质条件、防震抗震要求。(6)经济驱动力不足，形成城市经济的塌陷带。“城中村”的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。三、“城中村”改造的必要性和目的从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。随着昆明城市现代化进程的发展，实施城中村改造，对昆明有着重要的现实意义：一是有利于改善人居环境，消除安全隐患；二是有利于完善城市功能，提升城市现代化形象；三是有利于消除城乡二元管理体制，推进城市社会综合改革；四是有利于提升城市生态文明建设水平，加快滇池水环境的综合治理。据调查分析，滇池污染的70％来源于城市生活污水，而城中村又缺乏排水管网，雨污没有分流，城市污水处理设施不能发挥应有的作用。四、编制可行性研究报告及实施方案编制要点分析(一)现状调查1土地权属调查城中村土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，以土地入股开办各种实业，用集体土地抵押贷款，用集体土地进行非法的房地产开发、经营等管理混乱。需要区分出行政划拨用地、出让用地、“8·31”完善用地、农村集体用地等。2、现状房屋调查这是现状调查的重要组成部分，是改造的关键。调查中对现状房屋性质、权属、结构、建筑质量、建筑密度、容积率、建筑面积、建筑层数、建造年代、居住人口及户数等作详细调查。3、政策研究认真研究城中村控制和改造过程中的土地政策、拆迁政策、社会保障及外来人口安置政策等。从2008年底起，昆明市陆续制定了一系列控制城中村改造范围扩大化的政策，并就改造范围的认定和操作流程作了较为细致的规定，出台了中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进城中村改造重建工作的指导意见》、昆明市城中村改造项目管理办法》、昆明市城中村改造土地公开交易办法、昆明市城中村改造征地补偿安置指导意见》、《昆明市城中村改造重建集体土地住宅拆迁货币补偿最低标准、昆明市主城区集体土地房屋拆迁安置管理办法》、昆明市城中村改造优惠政策、《昆明市城中村改造项目修建性详细规划编制和报批办法和关于规范城中村改造项目土地处置有关问题的暂行规定》。从多个层面、多个角度对城中村改造进行了规范，一定程度上避免了城市的圈地行为，有效地促进了城中村改造的实施。(二)规划先行在对城中村进行详细的、全面的调查基础上，开展城中村改造专项规划，改造规划需要具有很强的实施性。简单来说，就是要能平衡到关联各方的利益。传统的根据技术规范进行编制的规划思路无法满足要求，基于面向实施的视角，以“平衡各方利益、实现城乡共赢”为根本切入点，以“统筹考虑村民安置、环境风貌、经济发展、实现城乡空间协调”为规划的目标。1重视利益协调的过程规划城中村作为一种纠结多方利益的特殊空间形态，规划应深入采取参与式、互动式的规划方法，充分体现各方利益，体现公众参与的理念。吸纳村民、村委会、企业、政府、多学科专业人员共同参与，集思广益，增强规划公平性与科学性。2全局统筹的整合规划城中村改造既关系到社区发展、产业转型升级、房地产市场等方面的影响，也关系到全市经济社会发展的本栏目协办单位山东淄博市张店区西二路128号(255000)副院长：刘洪谋电话：0533—2182490本栏目协办单位吲霜露噩l静；琵日髓i疆l昏龋嗣g商-北京宣武南滨河路27号B座416室(100055)总经理：晋植电话：010—68631733本栏目协办单位一…一。●…一…■，…______________一四川泸帅I市蜀泸大道9号楼1—5-3(646000)法定代表人：罗永权电话／传真：0830—2599199邮箱：[e-mail]年第蔷翥I3520111年第期总第134期I影响；因此规划采取统筹规划的思维，以实现区域和谐、有序发展。①规划范围统筹：全村一盘棋统筹改造而非改造旧村，实施全村整体规划，保障城乡协调。②功能统筹：在功能定位方面，需统筹考虑周边地区发展，协调周边城中村的发展特色，实现与周边区域良好的分工与互补。③土地利益及空间统筹：土地利益和空间布局方面，预留市政道路、城市绿地等城市发展需要的空间，确保城乡协调；根据地段价值和承载力考虑开发强度的分布，确保空间景观有序。④权属利益统筹：统筹不同的产权权属，进行统一整理和改造，实现土地的优化布局和整体价值提升o⑤改造方式统筹：针对不同类型建筑采取综合整治和全面改造拆除重建相结合的改造模式。3、规划编制方法创新探索“空间方案与政策设计相结合”、“财务分析与空间设计”的互动思路，改变传统单一的物质性规划做法，引入改造经济成本测算、基础设施支撑条件分析、城市设计研究、改造的风险和收益评估、拆迁安置政策、方案实施行动安排等方面的内容，做到在空间方案中体现兼顾各方利益。重点通过对方案进行经济成本测算来评估、确定村建设用地和融资土地合理和开发规模和强度，并通过规划设计方案的研究和地区基础设施支撑条件的分析来确定具体地块的开发强度，研究确定合理的拆建比例，改造后的容积率要和拆建比例挂钩，保证地区空间形态的协调和改造财务的平衡，由此一方面保证村民及集体的利益，另一面维持城市空间的良性发展。基于此思路所确定的空间方案，继续开展修建性详细规划等后续工作，把规划方案变为实施方案。在城中村改造过程中，城市道路、公共绿化、中小学校、幼儿园、社区用房、商业和生活配套设施、垃圾中转站、给水、排水、电力、电信、中水回用等设施进行统筹配建，完善以往城市建设中缺失的功能。以西山区15号片区螺蛳湾村城中村改造为例，规划基于拟定的拆迁、回迁、补偿、成本等城中村改造重点核算指标，通过经济测算，经过与村委会、区政府、市规划局等相关部门多次商讨，编制了相对科学、平衡总体、产业升级、传承历史、景观生态、市政配套的专项规划。片区总体建设规模控制在67．75万m，其中：住宅10．64万m，商业26．5万in，办公14．87Ym，公建0．85万lq2，地下l5．69万m。拆迁25．2l万m，回迁20．17万m，拆建比1：2．69，容积率4．9。使片区土地得到科学合理利用，城市空间得到优化，城市形象得到提升。(三)关注民生，切实保障村民根本利益“城中村”改造之所以那么困难，主要