城乡结合部管理困境的制度性规制----一个基于土地制度改革的研究视角

1城乡结合部管理困境的制度性规制----一个基于土地制度改革的研究视角中共泰安市委党校副教授刘庆斌作者：刘庆斌，男，37岁，山东济南人，法律硕士，现任中共泰安市委党校管理学部副教授。长期致力于地方政府投融资问题和区域经济研究。近年来在《管理现代化》、《中国民营科技与经济》、《管理科学文摘》、人民网、光明网、求是理论网等国家级及省级以上学术期刊和国内主流媒体独立发表论文70余篇，其中有5篇国家级中文核心期刊，有6篇论文被中国人民大学书报资料中心《企业家信息》，《管理科学》等全文转载或索引。主持省委党校系统科研课题5项。联系方式：山东省中共泰安市委党校管理学部。（邮编：271000）邮箱：[e-mail]电话：[phone]在工业化、城市化速度不断加快的今天，城乡结合部的土地因其边际效应，逐渐成为土地交易最活跃的地区之一，规范城市土地利用与管理，尤其不能忽视城乡结合部的土地利用与管理。城乡结合部是不同所有制土地、不同行政管理体制交汇的区域，是流动性强、利益关系错综复杂的区域，是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。只有正确处理好城乡结合部问题，才能使城市化进程稳步快速发展，才能实现城乡经济的共同繁荣，促进城市的可持续发展。一、城乡结合部经济社会发展的特征产业结构多元化。城乡结合部涵盖了第一、二、三产业的各个方面。城乡结合部处于城市化的最前沿，其社会经济结构极不稳定，始终处于变化状态中。拥有充足的劳动力，交通便捷，地价低廉，吸引2城市第二、三产业向城市边缘转移，尤其是第二产业的发展更为迅速，形成了农业劳动力新的就业结构形式。另外，城乡结合部的乡镇经济组织以土地、劳力入股，利用靠近城市而农业资源又比较丰富的区位条件，分享城市市场。城乡结合部的居民也以私营和家庭工业的私有产权形式参加城市经济活动，形成遍布城乡结合部的城市大工业服务的小型加工业，成为城乡结合部重要的产业成分之一，同时，城乡结合部还是发展现代化集约型高效农业的摇篮。上述各种产业的发展使得城乡结合部的产业结构日趋复杂。地域差异明显。随着城市化水平的提高和城市功能向外扩散，城乡结合部成为城里人和城外人集聚的地带。城区人口向外迁移的原因，一是市区人口为改善住房状况而外迁，二是城区用地功能置换，居住地和工业用地转变为土地产出率高的第三产业用地，于是住宅和工业外迁引发人口的分布重组。另外还有从农村到城市打工的民工多数聚居在市区边缘的民房或建筑工棚里。在农村人口中，除了从事第一产业的务农人口外，还有部分已经脱离了农业生产从事二、三产业，非农业活动已超出了初级乡村制造业和传统技术的范围，“城市型”和“城市关联型”就业人数迅速增加，并逐步适应现代化的生活方式，但仍不愿意放弃土地，其季节性转换较频繁。另外，部分农村人口对正式工的需求己不再是传统的那种城市对农村劳动力短期、季节性的需求。用地结构复杂。城乡结合部用地结构是在乡村土地利用的基础上城市用地渗入所形成的独特的地域类型。目前，城乡结合部土地类型较为复杂，城市用地、农村居民点用地、独立工矿用地和农业生产用地呈犬牙交错状态，土地使用混杂。相当多的农村居民点和农业生产用地在城市边缘存在并锲入城市用地中，且布局分散、占地偏大，土3地利用效率不高。另外，城市用地呈现沿交通线扩展的趋势，使得城乡结合部内形成了一部分插花地和空隙地。二、城乡结合部问题焦点：土地制度是根本问题关于造成城乡结合部目前问题的因素很多，这一问题的本质在于土地问题。首先是征用集体土地时对农民利益的剥夺，使农民利益得不到充分体现。当前一些政府征用集体土地的主要方式是先行规划，征用补偿，然后转让给开发商进行开发建设。但其中城市政府以低价征用农民土地后，不做任何投资即可以高价转让给开发商，谋取巨大利益。中间绝大多数的利润在政府与开发商之间分配。对于农民而言，除去村委会留取部分，分配到农民手中的实际数额就寥寥无几了。其次，各种社会问题急需解决。农民失地后，失去了稳定的收入来源，加之补偿太少，就业问题日益突出；同时农民在缺乏规划的前提下，在自有地上自发盖楼、出租，居住人员复杂，社会治安也在成为一大问题。城市的扩张首先是城乡结合部的农地变成非农地，而土地制度在中国又是一个根本性的制度。它的变动涉及社会结构和经济利益结构的大变动，这背后是复杂的经济关系、利益关系和社会关系的变化。一般说来，城乡结合部有三种类型:一是受行政隶属关系制约，属城市政府管辖，却又地处乡村包围的城市郊区；二是属城市政府管辖的县，在地理位置上又与城区接壤的或“混搭”的地带；三是受地域影响，处在城区外围，相对连接城乡的其他交接地带。城乡结合部是土地交易最活跃的地区之一，目前存在着各类用地交错、市场交易主体复杂、隐形交易突出、交易秩序混乱、违法用地和违法交易等问题，严重影响着经济发展。产生上述问题的原因主要有三点：4一是加快工业化、城市化进程带动了城乡结合部建设用地快速膨胀。一方面大量的国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业的发展，加大了建设用地需求，另一方面城市第三产业迅速发展，致使城乡结合部建设用地需求急剧增加。对于用地者而言，在城乡结合部取得土地和房屋的成本远远低于城区，带动了用地需求；而对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益远高于农业收入，他们往往乐于把农用地私自转为建设用地或建房出售、出租，牟取高额回报。二是集体土地产权不明，权益不清。村两委认为自己是村民集体的代表，处置集体土地理所当然。村民个人认为自己多年来使用的土地，怎么处置其他人管不着，甚至部分土地使用者认为自己有绝对的处置权，由此驱动利益各方私自建设，私自处置，产生隐形交易和违法交易，牟取私利。三是管理薄弱。现行的国家有关法律法规对城市国有土地管理的规定相对比较完善，但对于城乡结合部用地，尤其是集体建设用地的流转没有明确规范，在管理上容易被集体土地使用者、农户等违法用地者钻空子，而对于土地行政主管部门来说，又缺乏具体的管理依据，导致城乡结合部的用地在管理上存在一些“盲区”。三、消除城乡结合部“发展陷阱”困境的制度性规制选择现在的根本问题是产权机制和财政税收问题，必须从实施新政策和土地制度创新上着手解决问题。1、关键的一个问题是，要从土地使用制度上探求问题的根源，首先需要做三个整合，一个合一。一是所有产权整合。就是土地国有制和农村集体所有制的整合。第二个整合，是土地的出让和划拨归并，这是地方政府的固定财源。5第三个整合，将现有的建设用地的几种形式——商品房、经济适用房、合作建房等形式进行归并。房地产的几个形式归并以后，如果开发商买土地，一次交完土地使用权补偿费，三年之内建好房后卖给住户，住户每平方米要交纳的费用是微乎其微的，住户是负担得起的。外商占用土地后，在70年内每年必须交地租，这样，地产商不敢圈地。屯积的土地必须交税，不但解决了地方的财源也解决了投机、炒卖圈地问题，也减少贫富的差距。我国下一步的土地制度改革深化必须在实现三个整合上做文章，不理顺产权、机制是做不到的。一个归一是：涉及土地的两个规划互相制约，即城市发展总体规划和土地利用总体规划互相打架，这对土地资源的利用，提高效率是不利的，应该合一。2、城乡结合部农民的权益保障需要一个长效机制在很多城乡结合部地区，农民得到出售土地的补偿后，这笔资金很难保障他们的长期所需，甚至很多人短期内就会把所有的钱花掉，而他们既没有技术，也没有学历，最低生活保障或医疗保险都没有得到很好地解决。那么，作为政府应该如何引导农民分配这笔收入，如何引导城乡结合部农民建立一种长效的机制，来保护其长远利益？笔者通过在本地的调查发现，如果只是简单的补偿不一定合适，直接分配金钱的做法反而会使农民“寅吃卯粮”，产生依赖心理。如果我们转换思路，从国家有关政策上进行重新的制度设计，可以以土地换社保，以土地补偿换转岗培训，换城里住房等等，这样的政策对于农民的权益保障则更具有长远性。还有一个问题是，郊区的土地收入是不是应该都分配给农民呢？这是因为社会投资所产生的土地升值，所以不能都算到当地的土地所有者。它涉及四个层次的利益，中央还有地方政府、开发商、被拆迁6的市民和被征地的农民、购买商品房的厂家和居民。这四者之间的利益环环相扣，没有起点，没有终点，是一损俱损、一荣俱荣的关系，是一个利益链。所以在处理这个关系上，要通过谈判和博弈来达到一个利益的均衡，这样既有利于房地产业的健康发展，又有利于城市的低成本工业化，进而达到低成本的现代化。3、土地征用制度改革必须在法律框架下严格运行从现行法律看，国家在土地上的权利似乎通过村级组织来实现，于是，就有了类似把老鼠交给猫来看管的情形，国家的利益就成了一个虚幻的东西。在征地制度改革的政策设计中需要把握好以下几点：首先是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。其次是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要予以纠改。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。可以考虑对农民的征地应该高于市场价，规定给失地农民更高的价格，农民权益可以得到更多保障，也可以限制一些地方乱征地的行为。另外，还要建立失地农民的社会保障。4、城乡结合部外来人口的权益保障问题城乡结合部外来人口数量巨大，社会问题也很多，该如何保障这一部分人的权益呢？首先，要给农民进城的自主选择权。其次，对已经进城的农民，只要有一定工作和固定收入的就可以给予其市民待遇，不能歧视他7们，收增容费。再次，要让农民工树立起城市意识或市民意识，要尽可能创造条件让农民工在城市买得起住房，获得城市户籍。这些基础性、政策性工作要比政府部门在农民工劳动场所“送温暖”重要得多。对于达到条件的农民，就应该“离土就离乡”，给有一定经济基础的农民以市民待遇的各种社会保障。5、创造农民工融入城市的生存文化中国城市有一种根深蒂固但却又不显山露水的“单位”制度。许多公共文化服务通过单位来提供给个人。但进城的农民务工者所在的单位却不会给农民提供这种文化服务。更重要的是，农民务工者的收入非常低下，甚至有大量农民务工者不能按时足额领到工作报酬，他们根本无法支付货币化的文化服务。解决这个问题当然需要假以时日，不能一蹴而就。但这个过程还是应该尽量缩短，而缩短的速率会有多高，就看政府和社会相关层面能否想出新办法并通过新的工作机制予以实施。