城市规划思想对城市发展的引导与羁绊—以南京市为例

城市规划思想对城市发展的引导与羁绊——以南京市为例城规一班祁建树n151002112【摘要】城市空间形态的演变是城市内部包括地理、历史、社会、经济、政治、文化、自然生态等诸多因素、诸多矛盾关系交互作用发展变化的外在表现。本文就南京城市空间布局与发展上若干关系问题，提出了探讨意见。【关键词】空间布局发展；若干关系；南京未来5年城市总体新格局：“一核两翼三极四城”：一核：主城；两翼：江北新区和东南科技创新示范带；三极：空港、海港和高铁三个枢纽经济区；四城：东山、仙林、溧水、高淳四个副城。未来5年南京的城市格局将发生重要变化，将形成“一核两翼三极四城”的城镇化格局，江北新区被定位为新南京发展的新龙头，将与“东南科技创新示范带”成为主城的腾飞之翼。相比于当下正热的江北新区概念，东南科技创新示范带可能让人有点陌生。这是指南京市域东南方向北起南京经济技术开发区、西至雨花软件谷的地区，要形成以南京经济技术开发区、江宁经济技术开发区、麒麟科技创新园、仙林大学城、江宁大学城、软件谷、无线谷、液晶谷、智能电网谷、徐庄软件园、白下高新园区为骨干载体的，以新一代信息技术、新能源和高端装备制造等战略性新兴产业为主攻方向的产业科技创新示范区域。江北新区将建设江北大剧院、国际会展中心。在国家级江北新区建设方面，将建设新型城镇化示范区，全面推进新区国际新型城镇化综合试点，以浦口、高新－大厂、雄州三大组团为中心，构建沿江城镇发展带。强化基础设施和公共服务配套，合理新增学校，新建鼓楼医院江北分院、南医大第四附属医院等医院，做好过江通道免费改革后续工作，规划建设铁路南京北站。推进江北大剧院、城市规划展览馆、国际会展中心等重大公益性项目落地。根据这一模式进一步提炼出“一疏散、三集中”（即：疏散老城人口、建设向新区集中、工业向园区集中、大学向大学城集中）、“一城三区”（即：河西新城、仙林新市区、东山新市区、江北新市区）的城市发展战略，通过这几年贯彻实施这一模式和战略，南京扭转了以老城为中心蔓延发展格局，迈出了多心组团、拉开框架跨越式发展关键性的第一步。几年的实践证明，这一空间布局模式及其战略符合南京的实际，在新一轮城市总体规划修编中应当继续坚持并进一步深化。一、“一疏散”与“三集中”在“一疏散、三集中”发展战略指导下，南京的发展空间拓展到“一城三区”，老城人口过密的状况得到初步缓解，工业、大学、建设逐步向新城、新区集中，一个“以长江为轴”，“结构多元，间隔分布，多中心，开敞式”的都市发展区格局的雏形已经显现。但是在“一疏散、三集中”推进方面仍有不尽人意之处。其一，人口疏散依托的不是就业与消费场所的发展，而是新区住宅开发，致使城市陷入了一种恶性循环的怪圈。开始是河西北部，一个睡城，人们住到河西，工作在老城，带来大量交通拥堵，接着蔓延到江宁、仙林，带来新的交通告急，改善的呼声一浪高过一浪，后来又蔓延到江北，带来大桥更大的交通流。大量的交通需求推动着交通建设，交通的改善又刺激着私家车的剧增，引发更多的远距离购房，形成新一轮循环并引发更大的交通流量。其二，在推进上过于依赖市场机制，缺乏有力的整体调控。每年的十大重点工程大部分仍集中在老城，老城的开发强度和建筑密度不降反升，新区建设点多面广、相对分散、支持力度不足，老城人口疏散相对迟缓且随开发建设速率呈波动状态。这些问题的症结说到底都离不开一个关系─即“一疏散”与“三集中”关系的准确把握与处理。老城人口的疏散与大学、工业、建设的集中应该是同步协调、良性互动的关系。在“一疏散”与“三集中”这对矛盾中，“三集中”应该是矛盾的主要方面。“人们趋向于有工作和机遇的地方，在全球知识经济的浪潮中，工作机会集中在财富、权力、知识和位置集中的地方”，建设、工业、大学的集聚发展，才会产生大量的多层次的岗位需求。岗位需求丰富、机遇集中，才会引发人口的合理集聚。因此，老城人口的疏散要以“三集中”为动力，靠“三集中”来引导，与“三集中”相对应。再具体一点，就是老城人口的疏散量要与新城新区“三集中”创造的就业岗位数、服务设施服务的人口数以及住宅建设开发数相对应。在这个问题上，新区的“三集中”处于主导地位，其集中的程度决定着新区人口集聚的程度，并影响着老城人口疏散的程度。当然，作为矛盾次要方面的“一疏散”，对“三集中”也存在着影响与促进的反作用。例如基础设施功能发挥和消费市场的培育等都是在二者交互作用中逐步提升的。总之，老城人口的疏散应该是一个有计划、有步骤、有比例、有阶段目标的逐步推进的过程，这个过程应该与“三集中”同步，形成“三集中”引导“一疏散”，“一疏散”反过来推动“三集中”的互促互动、同步提升，稳步推进，“加法”与“减法”趋向于平衡的局面。“一疏散”与“三集中”的关系说到底就是老城与新城新区的关系。在老城与新区这对矛盾中，主要矛盾方面同样在新区，新区应该是城市建设的重心所在。而新区建设的关键又在城市功能的集聚，集聚中心的形成。商务中心往往也是岗位最密集的就业中心。商业中心的成长、就业中心的成长，主导着新区人口的集聚。只有着力新区综合功能的规划建设，使新城新区具有比中心城区更完善的基础设施、更优良的人居环境以及同样优越的就业机会与条件，才能产生强大的反磁力，形成相对独立的集聚中心，在此基础上建立起鼓励职住接近的机制，才能使老城的人口和功能真正得以疏解，城市空间整体功能得以优化。二、地铁导向模式与快速路网导向模式从南京的实际看，这种模式有利于缓解远距离购房导致的通勤交通紧张问题，理顺道路交通关系，抑制中心区蔓延式扩张，推动新区和新型社区的集聚发展。但这种土地利用模式偏重于居住社区。城市的发展，居住社区是一个方面，工业社区则是另一个重要方面。南京是长三角地区先进制造业和高新技术产业的中心，其都市发展区的成长是以产业化驱动为特征的，工业社区、产业集群处于重要地位。因此在考虑借鉴地铁导向的居住社区发展模式的同时，我们不能不考虑工业社区的发展模式问题。基于产业的集聚发展对快速交通路网布局的强烈依赖，南京应当建立快速路网导向的工业社区发展模式。实行地铁导向居住社区发展与快速路网导向产业集群发展相结合的城市空间拓展模式。目前南京工业“一带一轴”的布局与快速路网布局基本一致，但沿江主发展轴与南北向次发展轴上的快速干道仍显得单薄，尚未成束，要提升产业的集聚水平，必须尽快发展束状快速交通走廊，尤其是沿江。这一点，国外大江大河产业带束状交通走廊建设的经验值得我们借鉴。其次是快速通道链与产业链的衔接问题。应当构建与快速交通走廊相衔接的格网状快速路网，构建产业组团内部与组团间的链式联系，推动相互关联的产业网络体系的形成，并引导产业集群在都市发展区的合理分布。关于地铁导向型发展模式。南京应当更多地考虑发展老城以外，即老城、新区、重点城镇之间以及准备今后重点开发区域的轨道交通联系。在布局上，以地铁、普通公交共同构成方便快捷、并优于小汽车交通的公交通勤网络，同时围绕轨道交通站点，发展紧凑集约、功能混合、规模适中、边界清晰、人性化的新型商住混合社区。将人口和就业一起紧密地组织在适度的自己自足的发展单元里，确保多心组团式的城市空间布局落到实处。地铁导向模式与快速路网导向模式，二者的落脚点不同，地铁导向落脚于居住社区，侧重于人流，而快速路网导向应落脚于工业社区，侧重于物流。但工业社区即是就业场所，与居住社区又不可分割。因此这两种模式应该是相互区分、相互联系、相互补充、互相促进的网络关系。从目前南京的规划看，轨道交通向外的射线偏少，与地铁、普通公交之间、与快速路网之间的联系尚未形成。这是今后需要认真考虑的。三、自然蔓延与合理调控从近几年南京的发展看，虽然多心组团式发展的框架已拉开，但主城向外连续蔓延之势依然存在，在主城与新城新区之间，尤其是主城与仙林、主城与东山之间，由于建成区的连续蔓延已接近连片的局面。在城市空间发展演化的一定阶段，城市“摊大饼”式的向外蔓延应该说是一种自然生长趋势。这种趋势是城市的磁力效应、地价规律与距离效应、网络效果带来的边际收益效应以及城市基础设施布局等诸多因素综合作用形成的。从市场机制角度看，它是建设项目对环境条件的优劣度、经营与生活的便捷度以及建设与经营成本的高低自由选择的结果。南京是一个综合实力强大的特大型城市，中心城区的磁力效应强大，在新城新区的功能集聚尚未达到一定程度，其反磁力效应尚未达到能与中心城区抗衡的程度之前，中心城区对边缘地区的吸引力与吸附作用必然导致中心城区连续蔓延发展的趋势。城市本身就是一种自发生长与有意识规划建设的复合产物。在一定时期和条件下，城市的连续蔓延有其自身存在发展的逻辑，但从长远看，它又是一些大城市、特大城市城市空间可持续发展的羁绊。这种无序蔓延，在应对上应该是趋利避害、合理调控。其一，要守住底线。经过科学调研和一定程序认定的规划建成区边界不能突破，这是新城新区成功建设的关键所在。伦敦的卫星城建设一开始失败，就是因为没有守住城市的边界绿地。绿地守不住以后城市就蔓延开来了，原来的卫星城市变成城市的组成部分。因此，防止发展中的新城和中心城的建成区在地理空间融合连成一片，这是卫星城成功规划建设的要点之一。其二，要有堵有疏。在快速城市化的今天，城市向外扩的势头强，能量巨大。消极死堵，势必抑制和挫伤城市的经济发展。正确的思路应该是通过疏通渠道把扩张的动力引向新城新区，比如放射状快速通道走廊就是个泄洪渠道，它可以把外缘扩张的动力位移到快速走廊那一头的新城新区。其三，重视调节和平衡利益关系。城市边缘地区的土地利用涉及到多方多元利益，必须以维护社会公共利益为基础，不侵犯民众合法（合理）权益为前提，进行充分的沟通互动，协调和平衡各方利益，统一思想认识。这是守住规划边界的现实之路。四、梯度推移与跳跃式推进梯度推移方式是区域非均衡发展的必然的重要选择。运用到产业发展布局上，一般都是从处于高梯度的城市核心区或是大的开发区向周边低梯度地区推移发展。如南京的工业产业规划的总体布局就提出了“因地制宜、梯度发展”的原则。再具体到南京经济技术开发区的组团式发展，也是采取由现有的核心区向东，先是栖霞、而后是仙林白象，远期向东到龙潭的三江口，这样步步为营、梯度推进的方式。再说江宁经济开发区，其推进方向是南，先是殷巷、东善，而后秣陵，远期至禄口，也是步步推移的方式。梯度推进方式布局，好处是便于利用和延伸基础设施，靠得近，交通运输和信息交流成本低，有利于人力资源的延伸利用，便于进行资源整合等。但这种方式容易助长城市“摊大饼”式的蔓延，也不利于区位好、条件好的地区优先发展，甚至在新一轮区域竞争中错失机遇。在产业布局原则与理念上，从大的层面讲，自主城到都市发展区、再到远郊区县的“因地制宜、梯度发展”是对的。但在具体布局上，应当是因地制宜、蛙跳式的小步梯度推移与类似“反梯度推移”的大跳跃式发展相结合。视区域区位、环境等各种条件，该推则推，该跳则跳。区位优越的地方则应当脱开原有思路，实施大跳跃式推进。根据南京都市圈规划，长江是南京都市圈的主发展轴，南京应当从都市圈核心城市的视角来考虑自身的布局，以长江为轴，在东进西延中发挥自己的增长极核作用。应当将龙潭、仙林及句容的宝华新城作一体化考虑，实施大跳跃式发展，使之成为东联镇江、苏锡常的桥头堡和经济重镇。再就是禄口，区位优势显著，在国际货运逐步趋向空运为主，空港经济迅猛发展的形势下，建设空港城势在必行。