城镇化过程中地方政府融资模式的发展与改革

公共经济学读书笔记课程：公共经济学姓名：学号：院系：专业：授课教师:2015年3月2日公共经济学读书笔记2公共经济学读书笔记........................................................................................1城镇化过程中地方政府融资模式的发展与改革.....................................................3——《新型城镇化融资与金融改革》读书笔记...............................................3一、研究背景与选题意义..................................................................................3二、城镇化的历史进程及对应融资模式...............................................................42.1建国初期至改革开放时期................................................................42.1.1城镇化发展状况.......................................................................42.1.2建国初期至改革开放时期城镇化融资方式.....................................52.2改革开放后至今............................................................................52.2.1城镇化发展状况........................................................................52.2.21978-1993年城镇化投融资体系................................................62.2.3分税制改革后城镇化投融资体系发展现状.....................................8三、新型城镇化融资和金融改革方向................................................................123.1构建可持续的债务融资体系..........................................................133.2构建高效公平的金融改革.............................................................13四、结束语...................................................................................................15公共经济学读书笔记3城镇化过程中地方政府融资模式的发展与改革——《新型城镇化融资与金融改革》读书笔记一、研究背景与选题意义随着我国现代化进程不断向前推进，北京、上海等特大城市过度拥挤、地方城镇人少地多发展落后、以及区域发展不平衡等问题逐渐突出，城镇化成为我国现代化的必由之路。同时在国际经济环境萧条，外需拉动疲软的背景下，扩大内需成为拉动我国经济发展的重要目标。与此背景相适应，城镇化成为拉动内需的重要渠道。2013年我国城镇化率为53.73%，2020年预估能够达到60%，这一过程将在修建铁路、公路等交通设施、电力、燃气、自来水等基础设施，公用事业、公共服务等方面形成巨大的投资需要，带动经济发展，有效提升居民生活水平。在2013年《中央城镇化工作会议》中,国务院总理李克强提出推进城镇的具体部署,强调推进城镇化对于推动区域协调发展、扩大内需和促进产业升级具有重要作用。国家“十二五”规划也明确提出“促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化;走中国特色城镇化道路,科学制定城镇化发展规划,促进城镇化健康发展”,城镇化建设再次成为中国经济建设的重要力量之一。最新公布的国家新型城镇化规划(2014-2020年)中,对全面提高城镇化质量,明确未来城镇化发展路径,城镇化建设中主要目标和战略任务,相关领域制度和政策创新等方面做出宏观性、战略性、基础性规划。在推动城镇化发展的过程中，会产生巨大的资金需求，投融资的增长在很大程度上决定着城镇化的发展。而我国的城镇化发展主要由地方推动。目前我国地方政府财力相对薄弱，新型城镇化进程的推进给地方政府的融资能力带来了新的压力和挑战。根据测算，要解决3.9亿人的市民化问题，政府公共成本需要支出51万亿元。总的资金仅凭地方政府财政收入难以解决问题，必须找到长期有效的融资模式来弥补新型城镇化建设中的资金缺口。当前我国地方政府的资金来源除了财政的预算收入之外，还包括土地出让金收入、地方政府融资平台贷款、城投公司债、信托公司的政信合作余额以及中央财政代地方政府发行和地方政府自公共经济学读书笔记4行发行的地方政府债券等，其中融资平台贷款和发行城投债是目前我国地方政府最主要的两种融资方式。然而地方融资平台等融资模式近几年的急剧扩张带来大量隐性负债，加上地方政府其他负债余额，使得地方政府面临较大的债务偿还风险。因而，在巨大的资金需求和在地方负债过重现状下，在之前城镇化融资经验和教训的基础上，寻求规范地方融资平台的方法、消除隐性负债、开拓城镇化融资新模式就极为重要。二、城镇化的历史进程及对应融资模式12.1建国初期至改革开放时期2.1.1城镇化发展状况新中国成立初期10年，城镇化启动，这个时间区间内，我国资源稀缺、资本积累不足，优先发展的是对资源、资本依赖性不高的轻工业，城镇化速度缓慢。城镇化率从1949年的10.6%提高到1957年的15.6%。1958-1978年。然而，进入1958年以后城镇化进程进入停滞期，到1978年，城镇化率只达到17.9%。20年的时间城镇化率只提高2.3%，城镇化速度年均0.1%。1949-1978年，我国城镇化率由10%左右仅增长到18%，年均增长不足0.3%。1高新才牛丽娟《新型城镇化背景下我国地方政府融资问题研究》甘肃社会科学2014年7月15日公共经济学读书笔记52.1.2建国初期至改革开放时期城镇化融资方式这一时期城镇基本建设资金主要实施的是无偿拨款管理体制。在这一时期，经济建设通常占财政支出的40%左右。经济建设支出包括基本建设支出、流动资金拨款、企业挖掘改造资金、新产品试制费、地质勘探费等。其中基础建设费用支出又在经济建设支出中占主要比重。由于经济建设部门和单位只是中央计划经济的执行部门，也不会考虑基本建设投资的风险。计划经济时期政府的投融资政策促进了我国国民经济的快速恢复，在较短的时期内构建起比较完整的工业体系，并为城镇化建设奠定了一定的基础。但从长期来看，这种被动接受中央统一安排的投融资政策，极大束缚了地方手脚，不利于调动地方城镇化建设的积极性，使地方投融资体系无从构建。同时，还造成资金利用效率低下，形成政府投融资政策的积弊，导致经济发展和城镇化建设的停滞。2.2改革开放后至今2.2.1城镇化发展状况改革开放和经济市场化以后至2013年。随着改革开放后，资本密集型重工业成为经济发展支柱地位的确立，1979-1992年城镇化率从18%提高到27%，年均提高约0.7%，全国城市总数由216座增加到517座，建制镇由2851座增加到11985座。之后，我国工业化推进的迅猛，城镇化率开始突飞猛进，随着经济的快速增长，城镇化率从27%迅速提高到2013年的53.7%，年均提高约1.4%。在这三十年间，城镇常住人口从1978年的1.7亿增加到2013年的7.3亿，城市数量从193个增加到658个，建制镇从2851个增加到20113个。并逐渐形成了长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。在此期间，城镇化之所以快速发展，离不开市场经济改革和我国财税体制改革的大背景。在中央下放“财权”和“事权”后，地方政府不再仅凭中央指令推进城镇化发展，有了自主推进城镇化的权力，并且利用市场经济优势积极拓展各种城镇化融资渠道，为我国城镇化向前发展做出了极大的贡献。改革开放到现在，财税体制有过两次重大变革。两次重大变革对地方城镇化公共经济学读书笔记6融资模式有不同的影响和促进。以下将1978年至2014年分成两个时期，一为1978年至1994年分税制改革之前时期，二为1994年分税制改革至2014年时期。2.2.21978-1993年城镇化投融资体系这一时期地方政府的投融资体系以财政包干体制下对多种融资方式进行探索为主要特征。在财政包干体制下，1980年至1993年，中央财政收入连年下降，中央财政收入占全国财政总收入的比重从24.5%下降到22%。而与中央财政收入相反，地方财政收入连年上升。同时在金融市场改革的背景下，地方政府对地方债券和银行贷款等融资渠道进行了初步探索。国家预算内投资在基础设施建设资金中所占的比例逐渐下降，通过各种融资途径获得的资金所占比例逐渐上升。1984年-1993年财政预算内资金占城市基础设施建设资金来源比重（数据来源：中国城市建设统计年鉴）地方各种融资途径的多样化可以分为三类：财政投融资手段的增多、城镇化投融资主体的增多、城镇化投融资渠道的增多。a.财政投融资手段的增多一、进行财政税费融资方式改革。从1978年至1985年，陆续扩大了城市维护费的开征范围；提出“综合开发城市”的建设方针，试行收取市政公用设施配套费和城市公用设施增容费；征收城市维护建设税，并与公用事业附加一起，构成了20世纪80年代后期和90年代城市财政建设资金的主要来源。二、进行土地使用费试征尝试。1984年，辽宁省抚顺市率先试行征收土地使用费，这是改革城市土地使用制度，变无偿使用为有偿使用的首次尝试。三、进行使用者付费融资。1987年，国务院提出市政设施要逐步实行有偿使0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%系列1公共经济学读书笔记7用，从而开辟了城市桥梁、隧道等基础设施“贷款建设、收费还贷”的路子。四、进行国有土地使用权有偿出让融资。1987年，深圳、上海等6个城市首先进行了出让国有土地使用权试点；1988年，土地使用权的出让被写入《宪法》修正案和其它有关法规；1989年，国务院要求土地使用权有偿出让收入的40%上缴中央财政，60%留归地方财政，主要用于城市建设和土地开发。自此，土地使用权出让方式逐渐成为地方城市建设融资的主要方式之一。b.地方推动城镇化发展的投融资主体渐趋多元化一、国有企业成为一个重要的投融资主体。据统计，1979年国营工业企业实现的利润要上交国家83.6%，可以留给企业支配的只有16.4%；1990年，企业可以自主支配的财务已经达到了70%左右。二、外商投资成为投融资体系的一个组成部分。1984年10月十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，正式把对外开放确定为我国社会经济发展的一项长期基本国策。由此，外商投资参与国内城镇化建设的范围不断扩大，外商独资、中外合资或合作企业逐步成为我国城镇化建设中的重要投融资主体。三、民营资本开始参与城镇化建设。1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出城市基础性项目和社会公益性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。在该《决定》和之后一系列配套政策引导下，民间资本通过合资、参股等形式，开始踊跃参与城市基础设施领域的股份制企业组建，混合所有制经济迅速成为我国城镇化建设的重要投融资主体。c.地方推动城镇化发展的投融资渠道渐趋多样化一、打通了银行信贷融资渠道。1979年，国内银行开始试办少量固定资产贷款，之后业务逐步扩大；1994年，国家