审计署第6号令培训资料

1审计署第6号令培训资料为更好地学习贯彻审计署第六号令，审计署举办了审计项目质量控制办法培训班，署法制司参加起草的有关同志到会进行了系统讲解，现将培训辅导材料提供给审计人员学习参考。建立我国审计项目质量控制体系审计署法制司王常松为落实审计署五年工作发展规划关于建立审计质量控制体系的要求，审计署制定了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》。现就结合《办法》的主要内容作一些思考和介绍。一、建立审计项目质量控制体系的必要性(一)建立审计项目质量控制体系，是新时期审计工作发展的必然要求。自1982年宪法确立我国实行审计监督制度以来，我国的审计事业已走过了二十年的历程，审计所面临的外部环境发生了很大的变化。八十年代初期，适应公有制经济在国民经济中占绝对主导地位和政府直接管理企业的需要，审计机关的主要任务是代表政府监督企业违法违纪问题。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的发展，经济领域主要变化有：社会主义计划经济已转变为社会主义市场经济；公有制经济占绝对主导地位的所有制结构已转变为公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面；政府财政投资并管理企业的管理模式已转变为政府不再直接干预企业的经济活动。审计工作的重点也逐步由企业审计为主转变为财政审计为主，审计机关的基本任务开始由财政监督转向监督财政。在新的历史时期，随着依法治国方略的确定、依法行政的全面推行和WTO的加入，特别是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督的高度，对审计工作提出了新的更高的要求。审计工作只有坚持全面审计、突出重点、查深查透，实现由粗放型向集约型转变，才能全面履行审计监督职责。过去我们审计项目随意性很大，查多查少取决于审计人员的良心；查深查浅取决于审计人员的决心。因此，必须在审计理念、审计管理、审计质量和审计技术方法等方面不断创新，取得新的发展。要加强审计质量控制，以质量控制更新审计理念，以质量控制改进审计管理，以质量控制规范审计行为，以质量控制提高审计水平。(二)建立审计项目质量控制体系，是提高审计质量的根本保证。审计不同于其他的行政管理工作，具有很强的专业性，审计质量很大程度取决于审计工作的法制化和规范化。当前，审计工作中存在的质量问题集中表现在两个方面，一是审计结果定性处理失当，造成冤假错案；二是应当揭露的重大违法违纪问题查不出，造成工作失职。对于前者，审计法及其实施条例、国家审计准则等有关法律法规作出了明确规定，审计机关依法审计、审计报告征求被审计单位意见、审计处罚听证、审计复议和审计行政诉讼等制度，保证了审计工作尽可能防止出现冤假错案。全国审计机关是行政诉讼案件最少的政府部门之一。对于后者，目前有多少重大问题审计机关没有查清，可能谁都说不清楚。这就必须依靠审计规范化和审计质量控制予以保证。我们应当将审计项目过程的主要环节作为一个质量控制系统，都应有相应的工作目标、工作步骤、质量要求和相应责任，为提高审计项目质量提供保证。(三)建立审计项目质量控制体系，是推进我国审计融入国际审计主流社会的需要。随着改革开放和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是加入WTO之后，中国已走向世界，中国审计也必须融入国际审计的大环境之中，积极参与国际审计事务，加强对外交流与合作。为此，我们要学习和借鉴人类社会发展的一切文明成果，推行国际审计领域一些通行做法和成熟经验，如实行审计报告向社会公告制度，引进内部控制测评、分析性复核、确定重要性水平、评估审计风险、抽样审计等较为先进的审计方法，造就中国审计与国际审计交流的共同语言，使中国审计融入国际审计主流社会，充分发挥我国审计机关在国际审计舞台的作用。2二、建立审计项目质量控制体系的指导思想(一)以制定“审计项目质量控制办法”为突破口，推动审计项目全过程的质量控制。审计质量控制涉及审计工作的诸多方面，受审计组织、人员素质、经费和时间保证等多方面影响。目前，审计质量控制体系的目标是解决审计项目质量，以制定“审计项目质量控制办法”为突破口，明确审计项目各主要环节，即从编制审计方案、收集审计证据、编写审计日记和审计工作底稿、公布审计报告、建立审计档案，提出相应的工作目标、质量要求和相应责任，实现审计项目实施的全过程质量控制。（二）讲求实效，切实解决审计过程中的突出问题。建立审计项目质量控制体系必须立足审计实际，针对实践中存在的问题和一线审计人员的要求，有针对性地解决问题。目前，审计项目实施过程中存在着不少问题。如审前调查不充分；审计目标不具体；审计方案缺少针对性：收集审计证据有一定盲目性，证明力不足；审计工作底稿不规范、不完整：审计业务会议制度不健全；审计结果不公开、审计责任不明确等等。针对上述问题，必须通过审计项目质量控制，强化审计方案的编制和执行，建立审计日记制度，完善审计业务会议制度，公开审计报告，明确审计质量责任等等，使审计项目质量控制具有可操作性，讲求实效，切实解决问题。(三)实行质量控制与责任追究相结合，增强审计人员的质量意识和责任感。几年来，审计规范化建设取得了较大的进展，但审计责任追究制度还仅是审计法及其实施条例有一些原则性规定，一旦审计项目质量出现了问题，难以确定审计责任的具体环节。这也是审计准则难以贯彻落实、审计质量难以提高的原因之一。因此，建立审计项目质量控制体系，应当实行质量控制与责任追究相结合，在明确审计项目全过程质量控制的同时，还应当明确审计人员、审计组组长或主审、业务部门负责人、复核人员、分管领导各自应承担责任的条件及责任形式，以增强审计人员的质量意识和责任感。(四)通过审计署率先垂范，分步推进，讲求实效。目前，我国不同级别和不同地域审计机关的工作发展不平衡，审计人员素质和审计工作差异较大，搞一刀切的审计项目质量控制体系，难以收到实质性成效，这在近年来各地贯彻执行审计准则过程中与有反映。按照“突出重点、分步推进、讲求实效”的原则，推进审计项目质量控制先搞试行，审计署机关及其派出机构率先推行，省、市、县分步推进，最终实现全国审计质量和水平的提高。现在《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》虽然规定在全国审计机关实行，但也会有一个逐步推广的过程。而且我们在《办法》中规定一些弹性条款，兼顾不同层次审计机关落实《办法》的可能，也给各审计机关留有一定因地制宜的空间。李审计长在今年全审会上讲到贯彻执行这个《办法》时提出署机关各司局和派出机构从今年开始就要带头严格执行，署定的计划项目都要按这个办法的要求去做，各省级审计机关可以有重点地选择一些项目试行。今后，凡参加全国优秀审计项目评选的项目必须施行这一办法。三、审计项目质量控制体系的几个主要控制环节(一)关于审计方案的质量控制。审计方案是审计机关为了能够顺利完成审计任务，达到预期审计目标，在实施审计前对审计工作的计划和安排。审计方案在审计项目质量控制体系中起着“龙头”作用，其质量对于能否完成审计项目任务，能否顺利达到预期的审计目标至关重要。目前，审计方案普遍存在着内容不具体，针对性不强，与现场审计相脱节等现象，有的甚至用审计工作方案代替审计实施方案，先审计后补方案，无法起到指导、规范和控制审计过程和结果的作用。因此，加强对审计方案的质量控制，应当着重解决以下五个方面的问题：一要充分开展审前调查。审前调查是编制审计工作方案和审计实施方案的基础。为加强审前调查工作，一是要安排好审前调查的时间和人员。一般应当根据审计项目的规模和性3质，安排适当的人员和时间，对被审计单位的有关情况进行审前调查。二是要明确审前调查的内容。三是可以采用灵活的审前调查方式，审前调查的方式可以是直接到被审计单位调查了解情况；可以对被审计单位进行试审；也可以通过查阅相关资料。走访上级主管部门、有关监管部门、组织人事部门及其他相关部门；以及其他一些方式，达到审前调查的目的。四是可先发审计通知书再审前调查。主要是为了解决少数被审计单位不配合审前调查的问题。先发审计通知书，将审前调查对外视同审计程序的一部分，对内再与正式审计程序分开。二要明确审计目标，细化审计内容。审计目标是指办理审计项目所要完成的任务，是审计项目的工作方向。一般应当根据审计工作方案的要求，将审计工作方案中的审计工作目标具体化。确定审计目标时，要考虑法律、法规、规章的规定及相关政策；政府、审计机关、有关部门对审计项目的要求；被审计单位的有关情况：审计组成员的业务能力、审计经验；审计的时间和经费预算等因素，使审计目标做到易理解、可实现，具有可操作性。审计内容是指为实现审计目标所需实施的具体审计事项以及所要达到的具体审计目标。审计事项一般可以按照被审计单位财政收支、财务收支的业务活动(环节)或者会计报表项目划分。细化审计内容就是针对每一个具体审计事项应确定所要达到的具体审计目标。三要突出审计重点。审计重点是指对实现审计目标有重要影响的审计事项。审计组应当对审前调查所取得的资料进行初步分析性复核，关注资料间的异常关系和异常波动，分析被审计单位财政收支、财务收支及其有关的经济活动中可能存在的重要问题和线索，确定审计重点。四要确定审计的步骤与方法。对于确定为审计重点的审计事项，不仅要明确审什么，还要明确怎么审，以便对其审计质量进行重点控制。审计的步骤和方法应当能够切实指导审计人员实施审计，最大限度地减少审计人员的随意性。五要分层负责，落实责任。在编制审计实施方案的过程中，应当明确四个层次的质量责任，即审计机关分管领导对审计实施方案所确定的审计目标的恰当性负责；审计组所在部门负责人对审计范围和重点的适当性负责；审计组组长对审计内容的适当性、步骤和方法的可操作性负责；审计组成员对审前调查过程中形成的有关记录的真实性和完整性负责。由于审计实施方案编制、调整不当，造成重大违规问题应当查出而未能查出的，有关人员应当承担相应责任。(二)关于审计证据的质量控制。审计证据是审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料。目前有的审计人员在取证过程中，一方面是取证不完整，该取的证没有取到，审计证据缺乏充分的证明力；另一方面是盲目取证，审计证据缺乏相关性。加强审计证据的质量控制，应当着重解决以下五个方面的问题：一要明确审计取证的范围。为防止盲目取证，应当在保证证据质量的前提下，突出对重要审计事项的取证，要求审计人员有针对性地收集、归档与审计事项相关的审计证据。对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，应当在审计工作底稿后附有充分的审计证据支持。其他审计事项，以审计日记记载审计事项的查证过程和结果，必要时可以附有审计证据或者相关资料。二要规范审计取证的方法。为保证审计证据的客观性、相关性、充分性和合法性，在采用检查、监盘、观察、查询、函证、计算、分析性复核等七种不同的审计方法时，取证的要求不同，所收集的审计证据也不同，应当分别加以明确规定，以规范审计取证行为。三要明确审计证据的转化方式。审计人员应当收集能够证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等；不能或者不宜取得原始资料、有关文件和实物的，可以采取文字记录、摘录、复印、拍照、转储、下载等方式取得审计证据。明确原始资料、实物、视听资料、电子数据资料如何转化为其他便于收集的审计证据形式，既能保证审计证据的证明力，又能减轻审计4人员审计取证的工作量，提高审计取证的效率和效果。四要明确审计证据汇总分析和排序的方法。审计证据数量较大的，可以编制汇总的审计证据，并由证据提供者签名或者盖章。这一规定从审计实践中得来的。有了汇总的审计证据，便于向复核人员、被审计单位及其他有关人员明确反映审计取证的具体内容。取证完成后，审计人员应当对所取得的审计证据进行分析、判断和归纳，按照审计事项分类，按照与审计事项相关程度排序。审计证据应当足以支持审计结论。经过排序的审计证据，应当编制索引号，附在相应的审计工作底稿之后，必要时可以附在相应的审计日记之后。五要明确审计取证的责任。包括审计人员和审计组组长两个层次的责任。审计人员应当对其收集的审计证据严重失实，或者隐匿、篡改、毁弃审计证据的行为承担责任。审计组组长应当对重要审计事项未收集审计证据或者审计证据不足以支持审计