对我国干旱风险管理的思考

对我国干旱风险管理的思考成福云1,朱云2（1.国家防汛抗旱总指挥部办公室,2.宁夏回族自治区防汛抗旱指挥部办公室）摘要：本文分析了以危机管理模式进行抗旱减灾存在的弊端，论述了干旱风险管理的含义和作用，提出了近期干旱风险管理的工作重点：全面推行抗旱预案制度，建立全国抗旱信息系统，建立抗旱物资储备制度，加快抗旱立法工作，探索旱灾保险机制，加强社会化抗旱服务体系建设。关键词：风险管理抗旱减灾众所周知，我国是旱灾危害十分严重的国家。自上世纪九十年代以来，随着气候变化和全社会用水需求的不断增加，我国许多地区水资源供需矛盾日趋突出，旱灾对经济社会和生态环境的影响越来越大。从抗旱工作实践来看，推行干旱风险管理，制定并实施综合性抗旱减灾措施，主动预防和应对干旱灾害，有助于以较小的投入把旱灾损失减少到最低程度。因此，积极探索干旱风险管理对新时期抗旱工作具有重要意义。1．以危机管理模式进行抗旱减灾已经不适应新时期经济社会发展的需要我国自古以来就是一个旱灾频发的国家，历史上发生的特大旱灾往往导致“赤地千里，饿殍遍野”，不仅对社会生产力造成严重破坏，甚至导致大量人口死亡，引发社会动荡。新中国成立以来，经过五十多年的水利建设，我国抗旱减灾能力大大增强，特大旱灾导致大范围饥荒和社会动荡的现象已基本绝迹。但是，由于特殊的自然气候特点，我国降雨时空分布不均，水资源与耕地、人口及经济布局不相匹配，尤其是自上世纪80年代我国经济步入高速发展的轨道后，对水资源的需求快速增加，导致干旱缺水局面在一些地区越来越严重。目前，旱灾不但影响农业生产，而且还影响工业、城乡供水和生态环境，给经济社会造成重大损失。而我国传统的抗旱工作模式是危机管理，即在旱情出现后才对干旱作出反应，临时组织动员广大干部群众投入抗旱减灾，并拿出大量资金和物资投入抗旱工作。这种管理模式在过去的计划经济体制下曾取得了很大成就，在遭受1978年、2000年这种全国性特大旱灾的情况下也保证了旱区群众有水喝、有饭吃，保证了旱区社会稳定。但随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理方式等都发生了深刻变化，社会发展进步赋予抗旱工作新的使命和内涵，传统的危机管理模式在观念、措施、手段和政策上越来越呈现出一些不适应的地方：一是重视“抗”,忽视“防”，难以做到以最小的投入取得最大的抗旱减灾效果。抗旱工作是一项包括旱前预防、旱期抗灾以及旱后恢复的一个完整过程，主动预防可以取得事半功倍的效果。而目前我国大多数地区没有实行抗旱预案制度，遇到旱情，临时组织发动，临时采取措施，这样常常会导致抗旱决策缺乏周密计划和全面考虑，达不到抗旱工作的最优目标。从我国的实际情况来看，随着经济规模的扩大，一旦发生严重旱灾将造成巨大的损失。严峻的现实要求我们要改变遇灾抗灾这种应急被动的抗旱工作方式，采取“预防为主、防抗结合”的抗旱工作方针，才能做到防患于未然，全面提高抗旱工作效果。二是重视工程措施，忽视非工程措施，难以发挥工程设施的最大抗旱效益。目前，现代科学技术在抗旱减灾领域中的应用很少，传统的抗旱措施主要是利用工程设施，注重发挥工程设施的作用，对旱情监测、预报、评估以及抗旱水源的合理配置等非工程措施重视不够。实际上，旱情监测信息对于在干旱发生前降低干旱风险以及在干早期间采取适当的抗旱措施是至关重要的，但目前全国旱情监测系统建设严重滞后，在旱情信息采集、传递、分析等方面所采用的设备和技术比较落后，判断旱情主要还是凭经验，难以对旱情发展趋势进行科学的分析和预测，抗旱减灾行动存在一定程度的盲目性。另外，没有建立比较科学的旱灾评估体系，干旱对农业、工业及城乡人民生活的影响、造成的损失以及抗旱的经济效益、社会效益难以进行较为精确的分析、评价。在抗旱水量调度中，偏重于考虑单一工程、单一行业和局部地区的用水需求，对跨流域、跨行政区域或跨行业的水量优化调配考虑不够。三是重视行政手段，忽视经济、法律、科技手段，难以适应市场经济体制的要求。过去抗旱工作主要依靠行政手段进行指挥和部署，生活、生产、生态用水分配、抗旱指挥决策、应急动员、水量调度等方面主要依靠行政手段来操作。近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、实施经济补偿等各种水事问题难度很大，已经很难满足抗旱减灾工作需要。随着一些地区干旱缺水状况日趋严重，局部与全局、近期与长远、工农业与城市用水等各种矛盾更加尖锐，往往成为引发社会不稳定的因素。因此，迫切需要推动抗旱工作以行政手段为主向行政、法律、经济、科技等手段综合运用转变，最终达到依靠完备而有约束力的抗旱法规、合理的旱灾救助补偿办法、适当的经济调节手段来开展抗旱工作的目标。四是重视经济效益，忽视生态效益，难以满足经济社会可持续发展的要求。人类作为生态系统的一员，在整个生态系统的支持下生存和发展着，但许多地区长期以来并未充分意识到多样化的生态系统对自己生存与发展的重要性，在抗旱工作中往往只关注经济效益而忽视生态效益，只考虑满足工农业生产和生活用水的需要，没有考虑生态环境用水的需要。由于挤占生态环境用水，造成河网枯竭、湿地消失，地下水位下降、地面沉陷、海水倒灌，土地沙化、自然植被退化，致使生态环境趋于恶化，经济社会发展受到生态环境的严重制约，在一些地区甚至危及到人的生存。2.干旱风险管理是实现新时期抗旱工作目标的科学管理方法风险是指发生偶然事件引起不确定的损失，包括三层含义：一是风险是偶然发生的事件，即可能发生也不一定发生；二是风险发生的结果是出现非预期的损失；三是事件发生所引起的损失是不确定的。风险管理是一门新兴学科，但发展很快，受到了世界各国的高度重视。所谓风险管理，就是在对风险进行识别、预测、评价的基础之上，优化各种风险处理技术，以一定的风险处理成本达到有效控制和处理风险的过程。风险管理一般包括风险预防、风险评价、风险应对、灾后恢复等多个环节。风险发生后的应对和恢复只是风险管理的一部分，而预防才是风险管理的根本所在。随着经济社会的快速发展，人类面临的风险层出不穷，可持续发展和公众对于增加安全感的更高要求使风险管理越来越为世界各国所重视，并正在得到逐步推广。政府是公众的最终依赖对象，在防范和应对风险方面承担着不可推御的责任。目前，西方发达国家政府已经提出并实施了政府风险管理的理念，美国政府大多数部门的主要职责都与风险管理有关。由于我国大部分地区属亚洲季风区，降水量受地理、季风和台风等因素影响，不同地区差异很大，年内季节分配不均衡，年际之间变化也很大，导致干旱总是在不同地区、不同时期频繁出现。从气候发展趋势来看，全球温室效应不断加重，气候变暖趋势明显，出现异常气候的可能性增加，发生干旱的风险进一步加大。在目前的国情下，希望消除所有的旱灾，既没有能力，也没有必要。推行干旱风险管理方法，逐步把抗旱工作纳入风险管理框架之中，已经成为一项紧迫的任务。从近几年的抗旱工作实践来看，对干旱风险管理可以表述为：通过分析、预测干旱发生发展规律，评估一旦发生干旱灾害可能造成的影响，优化组合各类抗旱措施以求最大限度降低旱灾损失，并在干旱结束后对抗旱措施进行后评价的全部过程。干旱风险管理以对干旱风险的科学分析为基础，能够为评价旱灾损失提供科学的计算方法，又能够用系统的方法比较各种抗旱措施的成本及抗旱效益，从而得到各种抗旱措施的最佳组合。总之，干旱风险管理为对干旱风险进行全面、合理地处置提供了可能性。从干旱风险管理的本质来看，它不是消极地承受干旱风险，而是积极地预防和应对干旱风险，有利于各种抗旱资源的有效配置，有利于最大限度地消除旱灾给经济、社会带来的各种不利影响，为社会经济发展提供最大的安全保障。3.近期推行干旱风险管理的工作重点我国的地理气候特征决定了干旱灾害发生的必然性、广泛性和持续性。干旱风险管理要求我们有效整合社会资源，从各种抗旱措施中优选最佳方案或将各种抗旱措施有机结合起来，以最小的抗旱投入获得最大的减灾效果。新中国成立以来，我国兴建了大量的水利工程，在控制干旱风险方面发挥了显著作用。我们要继续加强抗旱水源工程的建设、配套和管理，使之在抗御干旱风险中发挥主导作用。与此同时，通过行政、法律、经济、科技等手段的整合和运用，全面提高抗御干旱风险的能力。近期干旱风险管理的工作重点主要包括以下几方面：一是全面推行抗旱预案制度，主动防范干旱风险。推选抗旱预案制度是主动防御旱灾的一项重要举措。抗旱预案就是在总结本地区干旱发生、发展规律的基础上，按照抗旱目标和调度原则，在分析现有水源和充分利用现有工程设施的基础上，制定不同干旱条件下的抗旱对策和措施。从本质上看，抗旱预案是应对干旱的行动指南，一旦发生旱情，就可以通过抗旱预案有序地采取行动，分阶段、分地域提出对策，采取工程和非工程措施相结合的办法，科学调配各种抗旱资源，保证抗旱工作有条不紊地进行。美国2002年颁布的《国家干旱预防法》认为，国家干旱政策的指导原则应当是“预防重于保险，保险重于救灾，经济手段重于行政措施”。从我国近几年的抗旱工作实践来看，抗旱预案制度这种提前准备的有针对性的应急计划，与干旱灾害发生时的临时反应相比，是一项更周密更有效的防旱减灾措施，使抗旱工作更具前瞻性和科学性。制定抗旱预案要根据当地气候特点、水源条件、用水需求，分析发生不同程度干旱可能出现的供水短缺情况，明确水源调度、节水限水、应急开源等应对措施及启动程序。在调度方面，要强化干旱期间区域水量的统一管理和调度，合理安排供水次序；在节流方面，在确保居民生活用水安全的前提下，实行定时、限量供水，对耗水大的一般性企业进行限供或关停；在开源方面，适时启用备用水源或建设应急水源，多用中水、微咸水和海水等非常规水源，必要时进行跨地区、跨流域应急调水。当前，要抓好抗旱预案制度的试点，以点带面，整体推进，增强抗旱工作主动性。二是建立全国抗旱信息系统，提高抗旱决策的准确性、时效性和权威性。加快建立面向全国的抗旱信息系统，形成由中央、省、市、县组成的抗旱信息管理网络，集旱情监测、传输、分析和决策支持于一体，涵盖水情、雨情、工情变化的各种相关因素，不但能为各级决策部门提供及时准确的旱情和抗旱信息，准确评价干旱对经济社会发展的影响，而且还可以更加科学地指挥部署抗旱工作，进一步提高我国抗旱减灾管理水平。抗旱信息系统使抗旱工作有了基于实证的分析与判断，避免了经验主义为主的抗旱管理方法。当前，首先要进行土壤墒情监测站网的规划和建设，使判断旱情的基本信息——土壤墒情建立在科学测报基础之上。三是建立抗旱物资储备制度，提高对干旱灾害的应急响应能力。建立抗旱物资贮备制度可以克服抗旱经费下拨过程缓慢和被挪用等弊端，满足了“一旦需要，随时调用”的抗旱工作要求，是一项切实可行的主动防旱措施。中央和地方财政每年可安排一部分抗旱经费，通过公开招标的方式集中购置抗旱设备，选择有条件的防汛物资仓库或由抗旱服务组织代为贮备，在发生旱情时可以迅速调集抽水设备投入抗旱，在很短时间内就可以发挥作用。易旱地区要尽快建立和完善抗旱物资贮备制度，按照分级筹措、分级储备、分级管理的原则，储好、管好、用好抗旱物资，以确保抗旱急需。建议先在重点易旱地区进行抗旱物资贮备制度试点，再逐步完善和推广。四是加快抗旱立法工作，依法规范抗旱行为。目前，只有《水法》等少数法律法规的个别条款对抗旱工作有所规定，但都比较原则，缺乏系统性和可操作性。与抗旱有关的法律、法规的缺失，使得抗旱活动处于无章可循的状况，生活、生产、生态用水分配、抗旱指挥决策、应急动员、水量调度等抗旱行为更多的是依靠政府的行政命令和行政手段。近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、经济补偿等各种水事问题难度越来越大，已经很难满足抗旱工作需要。随着干旱风险的进一步增加，各种用水矛盾更加尖锐，迫切需要将这些矛盾纳入法制轨道来调节，使抗旱工作更为规范和高效。五是探索旱灾保险机制，保障农业持续稳定发展。我国是一个旱灾十分严重的国家，而农村生产力水平不高，个体农民自身抗灾能力极其有限。应对干旱风险，迫切需要将市场经济体制和机制引入到抗旱减灾领域，建立旱灾保险等风险转移机制，有利于分担各级政府财政的压力，也