基层派出所职责泛化的影响及其可能的解决方案

基层派出所职责泛化的影响及其可能的解决方案过三个月的认知实习，使我对基层警务工作有了初步的认识，在向基层办案民警的学习过程中，我对基层的警务工作也形成了自己的观点，希望能在下文中予以陈述，试探性的提出对自己所观察到的，基层公安工作存在的一些问题的分析以及建议。在我认为，目前的公安工作所涵盖的范围过广，,公安职责出现了泛化现象，也就是俗称的“管得太宽”，既要处理各项内容繁杂的日常警情，又要负责办理大量的，并且数量趋于增长的各类案件，导致基层民警“疲于奔命，两相为难”，同时业务范围过广，还导致警察职责边界越发的模糊，由此引发诸多问题。我以为，想要提升公安部门的威信，提高治安管理和破案效率，精简公安部门的管理范围，遏制住职责泛化的趋势，将目前公安部门承担的一部分工作独立出来，是一种值得考虑的解决方案。人民警察的职责具体内容，可见诸于《人民警察法》第六条，即公安机关的人民警察，按照职责分工，依法履行下列职责：预防，制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督等。可以说，交通警察，消防警察的职责范围是相对固定，并无争议的，但是就基层派出所民警而言，“护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”的规定，实际上涵盖了极大的范围，这就为职责泛化的出现提供了一定的条件。（1）因而本文讨论的“职责泛化”，主要是基层派出所的职责泛化问题。在目前“有警必接，有警必出”的接警要求之下，有许多警情其实并不属于公安的职责范围，民警在出警后，并没有处理权力，只能指导报警人到其他部门表达诉求，此类警情均属于无效报警。目前无效报警的问题相当严重，据调查统计显示，江苏全省73个110报警电话服务台共接到3000万个报警电话，有效报警仅有1100万次，60%以上均为无效报警，其中大部分为民警无权处置的警情，极大地挤占了有限的报警线路资源和警力资源。从法理上分析，公安机关承担着“保护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身自由和合法财产，保护公共财产，制止和惩罚违法犯罪活动”的任务，其主要职责非预防和打击犯罪莫属。如果把“有困难找警察”这一口号绝对化，很可能会模糊人民警察的职责范围，陷入职责无限泛化的尴尬境地。本以打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件为已任的“110”，却频频接到群众关于生病求诊、忘带钥匙、厕所堵塞等生活琐事的求助，大量的非警务活动牵制了警察的精力，妨碍了警方的快速反应能力。（2）例如笔者曾陪同指导民警处理一起民事纠纷警情，某理发店在倒闭关门后，将本店顾客先前办理的会员卡转到了另一家理发店名下，但是迟迟没有将理发店先前收取的会员费交给接手的理发店，于是后者便拒绝承认此前所有顾客的会员资格，甚至有的顾客在店内消费后没有现金支付，又被拒绝使用会员卡内的余额，便被店家扣留店内。无论是《刑法》《治安管理处罚法》，显然都没有赋予警方处罚店家的权力，此事理应由工商执法部门予以处罚或责令店家履约。但警方并无权利调动工商部门，只能单纯的劝说双方前往工商部门处理，如此一来又容易被误解为“踢皮球”，“敷衍了事”的行政不作为。单是在我短短的三个月认知实习期间，就遇到多起类似警情，甚至有少部分当事人情绪激动，认为派出所不作为，大闹派出所，此类事件一多，自然使得公安部门的威信慢慢丧失。此类事件如处理不当，甚至可能导致更加严重的后果。2015年的国庆节，不仅是青岛的大虾红遍了网络，青岛，乃至整个公安系统的威信都遭受了一次不小的挑战。2015年10月5号有网友肖先生称，在青岛“善德活海鲜烧烤家常菜”就餐被宰。其称就餐之前询问过的“38元一份的大虾”结账时却变成了“38元一只”，消费的40只大虾一下子变成了1520元。肖先生当场报警，但是等来的民警只是进行了调解，最后肖先生一桌2700，给了2000元。事后肖先生和不少网友都表示对处理结果很失望，纷纷发出了质问：“就没有人来管管这种事吗？”。甚至有网友认为，青岛警方是在袒护经营者，显然是和经营者“一伙的”，这不得不说是公安机关面临的一次信任危机。尽管肖先生没有说清楚，我们大可以想象的出来，他的失望，是指向公安机关的。青岛大虾事件所涉及到的问题很多，如果我们暂且不去理会店家是否涉嫌诈骗，民警能否当场传唤经营者这类法律讨论，而是单纯去想，肖先生为什么失望？因为他不仅被骗了，代表着公权力的民警却告诉他我也没办法，只能让你被骗的少一点，尽管这是完全合法，正确的处理方式，但这种“现实”的确叫人寒心。那么可以让肖先生不失望吗？显然，如果经营者被当场处罚，肖先生也不用掏这个冤枉钱了。那么有没有部门可以处理价格欺诈呢？有的，此事在网上发酵一天之后，青岛市物价局在一天不到的时间里就以涉嫌“价格欺诈”，对经营者处以9万元罚款。那么我们就得出了一个结论，如果当时是物价局的值班前去处理，此事就可以迅速得到解决。也就是说，公安部门在此次事件中的介入，其实无益于问题的快速解决，反而是对行政效率的一种拖累。除了被经常性的质疑之外，警察职能的过于泛化还极大地损害了行政效率。在警力物力有限的前提下，作为纳税人承担经费的公共服务机构，警务部门为个人提供服务，应限定于求助事项已达情况紧急至危难性质。类似动用警察寻找钥匙、代买早点之类的做法，实质上是对公共资源的滥用，很可能在特殊条件下导致泛化基础上的职责冲突。值得注意的是，在此类事件中，公安部门实际上在执行这样一种角色：向下收集各种内容繁杂的诉求，并引导各种诉求到正确的位置予以表达，我们大可以说这是一种“社会矛盾的指挥员”角色。诚然，这是一个社会稳定运行所必须依赖的职能，但是我们要讨论的是，这一职能交由公安，也即基层派出所执行是否合适？至少这在我看来是“欠考虑”的做法。一直到1995年，我国才颁布施行了第一部系统的《中华人民共和国人名警察法》，代替了1957年颁布的《人名警察条例》的短短11条，警察权的行使远远早于他被明确界定，同时也覆盖了非常广并且模糊的范围。在过去法治尚未完善，政府各部门职能也尚未发生明显分化的时期，让警察去承担这种“疏导”的职能是能极大地节省行政资源的，因为大部分的警情都在警察权的管辖范围内，接手就能处理。但是在法治趋于完善，各个部门职能细化的当下，警察权既不能涵盖这些诉求，也不能调动其他部门来解决诉求，好比一个“调度员”指挥着并不听从“协调”的车流，害得他必须事事亲为，效率怎能高呢？更何况在我国民众法律素养普遍较低的大背景下，把“分辨事件属性”“找到正确的职责部门”这种需要一定法律知识的任务，交给民众自行解决，实在是一种不顾效率，也不切实际的懒政行为。同时，有一些警情的处理，需要处置者具备相当的专业知识和技能，让公安部门挨个学习配备相关知识，人员，却把早已具有相关能力的部门闲置一边，并不是合适的做法。况且公安部门的职能并不止此一项，平时还需要负责办理各项刑事，行政案件，我国社会正处于转型期，各类案件数量繁多，不得不说许多“选择性立案”，“不能破的就不立案”，“涉案数额小的就不立案”的陋习都是，倘若能把公安机关，尤其是基层派出所从现今泛化的职能中“解放出来”，可以想见的，各类案件的受案率和破案率都会有所提高，社会治安当然会有明显改善。让公安部门承担这种职能还会带来一个不那么明显，但相信基层民警都有所体会的问题。人民警察的定义，乃是国家维护社会秩序和治安的武装力量，也即国家的暴力机器。这种身份的定义早就决定了人民警察并不适合于经常性的，以一种温和，中立的身份去疏导，调解社会矛盾。这就好比让一只利爪去照顾婴儿，我当然无意说我们警察是一只缺乏耐心的队伍，只是同时承担两种存在巨大反差的角色，不仅会对这支队伍本身带来极大的困扰，更有可能渐渐地使得我们对自身的定位产生困惑。如果这种职能必须被某一部门执行，却又不适合于公安部门来执行，那么又应该由谁来承担呢？我个人的建议是，应当由政府牵头设立一个专门的“接警”部门，统一接待各种诉求，并将其按照职责管辖分配到各个执法或是管理部门，予以接待解决。其实这一方案已经早有先行者，早在上世纪60年代，美国总统法律实施与司法管理委员会就建议在全国范围内设立一个统一的电话号码，以便于人们及时报告紧急事件。911电话开通前，警察、消防和医疗急救部门有不同的特服电话号码和独立的指挥、通讯系统，公众在报警或求助时，需拨打不同电话。1967年，美国国会立法规定911作为国家报警和求助特服电话，改变了多个特服号码共存的状况，911中心也成为紧急事件的接警单位和调度部门。911同时担负着调度火警，急救，治安案件，刑事警情，以及其它内容求助，在美国许多911调度中心都不设立在警局内部，而是在各级政府内，这也更方便其调度其他部门参与执行。也就是说，完全可以通过政府主导，建立更高一级的大警务指挥平台，把更多的部门与行政力量，作为激动调用队伍，纳入到指挥平台的调度之下，从而针对不同类型的诉求，分配调度不同的部门予以解决。这必然是是一个庞大的工程，但是其带来的好处也是显而易见并且相当长远的。实际上，在我国，此类的调度指挥中心可以更进一步，发挥更大的潜力。与我国不同，西方国家更多的愿意用诉讼等手段解决矛盾，这一定程度上造成了公权力和民众生活的距离。但在我国，居民委会，村民委员会，街道办公室等基层公权力代表则扎根民众之间，他们同民众有着广泛而深切的接触和了解，这是民警所不具有的优势。在我参与的几起纠纷警情的处置中，在有居民委员会参与调解得情况下，事情往往能够快速得到解决。如果调度指挥中心可以把市政，居民委会，村民委员会，街道办公室等等更多的行政力量囊括进来，相信可以充分发挥这一机制的潜力。（1）摘自《“公众的保姆”与警察职责泛化论》中国人民公安大学犯罪学系2005年10月23号发文于《工人日报》（2）摘自《我看警察职责的泛化》浙江潮评论2005年01月11日