大城市地区的新城发展战略及其空间形态

大城市地区的新城发展战略及其空间形态作者：张尚武；王雅娟来源：城市规划学刊添加日期：08年03月11日大城市的功能和空间发展需要与周围的区域发展结合，这一点虽然早已被人们认识到，但具体的空间关系和职能关系却一直处于探索和争论中。包括霍华德提出的田园城市，西方战后新城建设，卫星城建设以及对新城的最新阐释，各个时期，各个地方都有不同的探索。1大城市地区空间形态发展的理论与实践评析1.1城乡整体建设的理想工业革命开始后，城市空前迅速地发展，城市的环境和效率问题成为关注的焦点。城乡整体建设思想把城乡作为对等和平衡的力量，使之在区域范围内得到平等的分工和协调，充分发挥城乡双方的优势。这一思想试图把城市中的工业疏散出去，并围绕这些疏散的工厂建设新的城镇，具有城市所能提供的设施服务和职业机遇条件。在兼有两者之利的同时，避免两者的不利。霍华德把这种多中心的居民点称为“社会城市”(socialcity)。并从社会、经济、环境等方面作了深层次的思考，提出的是从区域角度对整个城市的结构性改造，以形成环境舒适、社会经济运行良好的城乡空间结构。这是针对早期工业化城市的拥挤和混乱，出于对随之逝去的宁静平和的乡村生活秩序的留恋而提出工业城市建设的理想。但在工业化和城市化的巨大浪潮中，这一思想一直是一种理想。1.2大城市地区新城建设的实践大城市不断地向外扩张，人们开始把城市的交通系统组织、社会环境改善和区域性自然环境的影响结合起来。斯科特和斯坦普(L.Scott&L.D.Stamp)提出一种新的规划体制，包括市郊在内，为土地划分不同的等级，把保护农业用地作为首要职责①。开始从发展战略的高度审视城市的发展和人类行为。西方战后最有影响的艾伯克隆比(Abercrombie，1944)的大伦敦规划即是这一思想的贯彻和发展，明确了在大城市建成区以外发展新居住地，即新城的思想。在规划绿带以外形成新的居住发展区，并提供一定的就业岗位。事实证明在战后的大规模建设中，新城成为解决郊区蔓延(suburbsprawl)的有效引导手段。新城诞生在英国和美国，进而在整个欧洲和世界范围都有广泛的理论和实践影响，但在不同的地区有不同的表现形式，如巴黎的新城与大城市有更多的联系，是作为中心城市的一个组成部分，使城市成为多中心组合的整体；英国的新城更强调自身的独立性；在日本又有所不同，尽管从空间形态上呈现多中心的新城形式，但在功能上仍然是单一中心的，即新城多是作为居住的地方，就业并未相应分散，这在日本城市化发展迅速的早期表现尤为明显。我国在北京、上海两市也曾进行过卫星城建设的实践。但由于受到社会经济条件限制，在1990年代以前，卫星城的建设未取得明显效果，与主城难以建立紧密的关系，因而也带来对卫星城建设的怀疑。1.3新社会经济背景下的新城模式在经历了70年代的经济危机之后，西方国家迎来了一个新的发展时期。满足居住需求和有足够的环境意识成为规划目标的焦点。人们对生活空间数量的需求在不断增长，同时对空间和环境的质量的需求不断提高。可持续发展观念引发对可持续发展的城市形态(sustainableurbanform)的探讨。在新的经济技术条件下，欧文等人(S.Owens/D.Banister/M.Breheny)建议可持续发展的城市形态应该以发展小居住地为主，如霍华德所提出的2～3万人口的规模，具有步行的尺度。但其中有一些大的居民点能够达到20万人口以上，形成霍华德所提出的社会城市②。认为这是从能源有效利用的角度是理想的形态，能够满足具有足够的多种城市活动的门槛，但不是高度聚集和高密度。而P.霍尔(P.Hall)在分析伦敦的实际情况中，提出了建设持续发展的“社会城市”的概念(sustainablesocialcity，orsustainablecityregion)③，认为新居住地的建设只有两种选择，一是城市改造；二是建设新城。但传统城市改造形式和新城建设形式都难以适应发展需要。从城市改造的角度，由于城市建成区用地有限，大规模改造是不现实的；从新城建设的角度，传统新城或田园城市是“在乡村建设城镇”，达到人口居住和就业从城市中疏解的目的，但这一目的在任何地方都从未真正实现过。作为最早的新城之一的Stevenage是自我平衡程度最高的一个，大约有61%的人口是在本地居住和就业的，在其他新城，这一比例一般都在35%左右④。因此，很难提出建设就业和居住平衡的新城建设目标，新城建设的结果往往都带来更长的通勤距离。霍尔在此基础上提出的“持续发展的社会城市”区别于早期新城的主要特点在于利用大容量快速公共轨道交通线，在线路主要站点发展新的城镇。如伦敦郊区轨道交通设计时速达到200km/h，距离城市130km的空间范围都可以有效地利用轨道交通。在这一前提下，依靠轨道公共交通手段的新城比依靠汽车的传统新城有很多改进。沿线居民点的开发仍是多种功能的混合开发，围绕站点集中约1～1.5万的居住人口，以此为中心建设20～30万人的新城。利用快速公共轨道交通线可以满足方便快捷而又较为节省能源的长距离通勤需求，而且随着就业岗位的外迁，存在更大的居民就地工作可能性。2新时期上海大城市地区的城镇空间发展2.1大城市的功能和空间拓展上海市正在经历城市功能的重大调整，恢复其国际经济、金融、贸易中心的地位，作为新的经济增长点和制度创新基地，逐步发挥国际、国内窗口的作用。从大背景来看，这种功能转型是适应未来竞争环境的关键，反映在社会经济结构及空间结构等方面。这种转型的特点反映在就业结构、居住环境、新经济活动和城市中心区演化等方面。城市产业结构调整需要转移或转产大部分原来的工业企业，同时需要引进新型的高科技产业，因而需要寻求更广阔的发展空间。上海城市工业发展开始摆脱城市边缘的圈层式蔓延，把远离市区的各区县作为工业发展新基地。自1992年起，在9个郊区分别设立市级工业区，规划面积157km2，作为城市引进新产业和转移城市工业的基地。这些工业区是城市工业的组成部分，也成为乡村经济的增长点，至1998年上半年，引进各类投资490亿元，世界500强企业有46个在这些开发区中有投资项目⑤。中心城区的空间和功能拓展需要与周围区域空间发展相结合。虽然这一问题已经有了很好的开始，但目前上海市中心城区空间进一步扩张的强大趋势仍然存在，外围还未有效地参与中心城区功能调整和空间扩散。上海市历史上的几次规划都借鉴了有机疏散和新城建设的思想，但这种规划形态在巨大的开发压力和缺少足够的控制条件下较难实现。新时期的规划已经体现多心、多轴与多组团结合的发展模式，通过对各个组团规模的控制和功能的塑造实现整体布局和功能的优化。而这种功能关系和空间关系调整目标的实现有赖于中心城区和周边城镇新型关系的确立。2.2小城镇发展模式的超越在上海大城市地区的市域范围内有8个市级区和4个县镇，下辖210个乡镇，市级区和县镇的镇区人口规模一般在10万人左右，众多乡镇的总人口规模一般在1～2万人之间，镇区人口一般才几千人。这些城镇的特点是规模小，职能单一，具有乡村小城镇的普遍特点，与上海中心城市的有机结合还不够。从深层次看，主要是由于我国长期以来限制城乡人口和其他要素流动的体制的影响，加上在1980年代鼓励小城镇发展的战略，分散化、小规模化已经成为普遍的问题。在上海大城市地区，这些几千人、几万人的小城镇要真正参与到具有近千万人口的中心城市的结构调整，还存在一些急需解决的问题。在中心城区的结构转型过程中，小城镇并不是也不可能是一个被动的过程。在经历了早期的乡镇工业化起步阶段之后，小规模、低技术的发展模式已经难以获得持续的发展动力。小城镇的发展模式需要第二次的自我超越，这是整个地区城镇化和现代化的要求。2.3已经形成的发展趋势需要适时的战略引导在最近的十几年中，上海中心城市发展已经开始深入到周围地区，为新型结构关系的形成创造了良好的开端。主要表现在产业结构和居住空间结构上。2.3.1新型乡镇工业结构与空间构成新型乡镇工业不再与早期的低水平、低技术含量存在必然联系，而是越来越与城市工业融为一体，在经济形式、产业结构和空间布局上的突出变化在逐渐淡化着曾经存在于城乡产业之间的主要分异。上海大城市地区的乡镇工业正步入以提高经济增长质量和自身素质为特征的新时期。外向型经济已成为强大推动力量，外资的分布也从早期主要集中在大城市及大城市周边地区逐步转向更以外的地区，特别是交通区位好、投资政策优惠的地区。目前，乡镇一级居民点成为外资投资的主要区位。在一些地区的乡镇企业中外资和私营企业占主导地位，不再以地方乡镇和村集体企业为主要构成形式。表1是上海市郊县乡村工业经济形式的构成，虽然集体经济类型的企业仍然占有绝对的主导地位，但各种新经济形式正在形成和发展，联营经济、各种股份制企业和合资企业已经在乡村工业中占有比较大的比例。从产业构成上看，具有与城市工业的协作和关联性，而且增长速度远远超过后者，城乡之间的工业产品结构已经不成为主要差别。上海市郊县乡村工业的产业构成，不仅有传统的纺织、金属加工工业和机械制造等，而电气设备、化学工业以及交通设备制造等也成为乡村工业的重要组成部分。表2是松江区乡镇工业产业和空间发展的主要方向，从其空间布局规划中，明确了产业在空间上集中的政策导向。产业构成与城市工业密切联系，开始脱离传统乡镇工业的概念，脱离地方集体属性，逐渐具有区域性影响，2.3.2城乡居住空间发展的联系传统城市空间发展模式通常以向心集聚为主，对外围乡村地区的影响主要在周边地区。对居住活动空间发展而言，新的居住用地一般都随着大工厂、企业、校园等建设，再进而带动一般居住区和公共设施的建设。在城乡具有相互影响的趋势中，乡村地区已经能够比较主动和积极地利用城市居住空间扩展所带来的影响，形成新型居住空间。在松江区靠近闵行莘庄地铁站的一些乡镇，面向城市的住宅开发已经成形成新的产业。表3中列出松江区一些镇房地产开发量⑥。从1996年的开发量构成看，主要是集中在松江城区周围的镇；但1997年城区外围的镇成为新的增长点，已经占总量的34.8%。这几个镇都位于靠近上海中心城区的方向，通过公路和高速公路与上海可以有方便的联系。其中洞泾镇和泗泾镇是经济实力比较强的镇，而面积最大的新桥镇和九亭镇一个位于莘松高速公路出口，一个靠近已经有一定开发基础的闵行区七宝镇，这些镇已经受到城市居住开发的影响。新桥镇位于高速公路出入口，汽车15～20分钟的车程即可进入上海中心城区，不仅对当地的居民、工业区职员具有很强的吸引力，而且对市区的部分人也成为新的居住选择地。镇区土地批租构成中，居住用地已经远大于工业用地(表4)。从以上的发展趋势上看，上海中心城市与周边城镇之间以及城乡之间已经具有了多种功能和空间联系，但这种关系尚未明朗和清晰。对比国外的新城发展模式，还缺少发展的重点和有效的引导。作为一种符合时代特点和需求的发展方向，在宏观层次，需要把握以下几个方面的引导和控制。3大城市地区新城发展战略内容与形态新时期的新城建设引导和控制的内容主要反映在与中心城市的职能关系、空间关系，以及自身的规模问题、环境问题等方面。3.1职能关系——新的经济增长点和创新地这种职能关系是经济活动网络化的结果。工业生产活动的空间选择逐渐形成以市场为导向的发展方向，并作用于更大的区域范围。主要背景是产业活动主体日益多元化，原来清楚的城市产业和乡村产业划分逐渐失去原有的意义；政策体制约束逐渐减少，城乡在经济发展政策中逐渐从高度倾斜向相对平衡的方向发展。区域性基础设施使乡村地区成为具有竞争力的新产业发展空间。面对城市功能的空间扩张与发展、环境和资源的利用保护和协调发展等问题，空间发展的网络化、生态化、多元化已成为新社会经济背景下共同的发展趋势。新型城市产业空间的扩展使城乡逐渐具有较为平等的竞争关系，与此同时，城市的创新能力使其正在开拓新产业领域，使城乡之间在更高的层次上实现联系与协作。反映在空间上，新时期的新城发展不同于早期的郊区化过程，也不是中心城功能的简单的空间扩散，而是参与到大城市地区功能转型过程中，成为城市空间拓展的重要组成部分，是新的城市功能体，依靠高效的交通和通讯网与外界