国土全覆盖城市群与城镇体系理论

研究企业和城镇成长的专业标杆机构国土全覆盖城市群与城镇体系理论王廉内容摘要：中国城市群与城镇体系的划分建设，是继沿海改革开放，西部大开发、东北振兴、中部崛起之后的第三次全域国土立体改革开放。城市规模之争与城市病治理一直边走边演绎；城乡二元与三农问题按下葫芦漂起瓢；在城市群划分与城镇体系建设上，把乡村当成潘多拉的盒子随处可见。出现上述问题的一个重要原因，是缺乏大理论指导下的系统政策制定。该文突破点在于：提出了中国城市群与城镇体系划分建设方法、标准、政策配置等国土全域覆盖理论，以求城乡一元政策制定的解。在城市群与城镇体系、政策资源配置、划分理论、标准、手段与政策等方面：从宏观层面到技术分析进行重点探索。认为中国城镇化不要简单地人云亦云，应当从中国实际出发，结合国际上的经验教训而制定切实可行的城镇化政策。这些观点或理论，有些媒体曾称为王氏（廉）一元理论。关键词：国土全覆盖城市群城镇体系一元规划资源配置一、城镇化理论与政策问题分析城镇化是覆盖全域国土是惠及13亿多国民、960万平方千米陆地+海洋的划时代伟业。它是继沿海改革开放，西部大开发、东北振兴、中部崛起、各种园区、开放区、试验区及城镇迅猛发展之后的“第三次国土全覆盖立体开放”。是以城市群与城镇体系优化建设为特征的改革开放。国家城镇化工作会议提出：要促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协调发展。要传承文化、发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力城镇稳定就业和生活的常住人口，有序实现市民化作为首要任务。（一）城镇化语境分析1.什么是城镇化城镇化不是简单的人+其它，或只是人的城镇化，如目前的“32个城市群说”，声称涵盖8亿人口，却“遗忘”了近6亿人口与大片国土，显然不是我们需要的城镇化。新型城镇化应包含“五个尊重”与“三大财富”。五个尊重：每一段历史都应被传承尊重，每一寸国土都应该被尊重，每一个人都应当被尊重，每一种生物都应被尊重，每一分有价值的实物都应被尊重。三大财富：按联合国人类可持续发展总财富的说法，它包括自然资本、实物资本与人力资源资本“三大财富”，构成了人类财富总和。这里有2个概念或理论：城镇化与城镇化率。城镇化是“三大财富”在人类文明传承中的演进过程，城镇化率是指人的城镇化。历史已经证明，如果城镇化只解释为人的城镇化，那么自然界的树木、草地、动物等可能会被人的欲望烙红而一直冒着焦糊的青烟。2.城镇化的形态空间形态：第一层含义是城市群系国土整治中确立的地缘政治体，根据中国城镇化现状，可分为一二三级经济区划城市群：特大城市群、大城市群、城市群，即一级城市群、二级城市群、三级城市群；第二层含义是城乡体系。可设置国际大都市、国家中心城市（国际性都市，下同）、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇6个行政层级（以下简称“6级城镇”）。居民点或社区、生态产业区或产业园2级（以下简称“社园2级”。若统称“8级形态”，研究企业和城镇成长的专业标杆机构则指“6级城镇+社园2级”下同），可不作为城镇体系的独立行政级别，但可以作为管理层级对待，并且每一种形态都应给予定位才有相应的身份尊严。产业形态：产业发展空间可以8级形态设计，并以“产城游养社”为目标，进行要素的合理组合。非工业乡镇应往慢生活、慢产业规划发展，乡村社区发展特色产业。并加快全域国土话语权或特色产业、产品及园区化打造。信息技术时代的产业发展更表现为加1或减1，乃至加N或减N等。生态形态：每一类空间形态，都应系统规划生态形态。如区域性以上大城市，重在绿化率的合理，减少灰霾。而中等城市以下可根据实际情况发展环保绿色产业。6级城镇形态不仅应制定绿色GDP考量标准，还应根据城镇所处的地理位置、资源禀赋按发达、次发达、欠发达和进行设计。文化形态：建筑物的文化表征，标志性建筑与各类建筑、临街与非临街建筑都应设定形态表征标准，对中心城区与产业园区等，也应有文化形象规划，从而把城镇打造成各类七彩名片。路网形态：可按大路大形态，小路小形态。道街巷路分别设计景观、景色、景象、风景。如大道有较宽绿化带，街以文化景观取胜，巷以地方特色文化或现代创意艺术打造风格，路以色彩、绿道、地方文化表征物等突出。生活形态：居民生活形态选择可以6种方面考虑。即城镇生活、低碳生活、信息化生活、健康生活、简洁生活、保障性生活。（二）主要问题分析1.思维规划问题规划政策问题主要是改变目前的扩张性规划为约束性规划。乡村、城镇与国民，都有权力：融入城市群的机会、融入城镇体系的机会、享有城镇生活质量的机会、享有生态低碳生活的机会、免于贫困和被遗忘的机会。2.理论研究问题中国需要多少各类城镇：目前中国有4万余个乡级单位，333个地级单位，中小城市与城镇发育不良，主要优质资源均分布在大城市以上。而发达国家如德国，60%企业在2万人口以下城镇，美国50%以上企业在3万人口以下城镇。中国城市体量增大是权力大小决定的。如新中国成立60多年来，特大城市如北京可能是一个缩影。其城市总体规模已增大了50倍。我们需要的是14亿人口的城镇化！也是3.4亿耕种18亿亩土地的农民，2.6亿离地农民和8000万失地农民的城镇化。3.产业政策问题一是任何城市群或城镇体应遵循1+N的产业政策制定规律，即做熟至少1种以上产业或产品，努力发展培育N种产品或产业。同理企业也一样。1+N应成为城镇或企业产品或企业发展的市场模型；二是需加强理顺中央政府、地方政府公平发展机会与机制建设，审批出来的产能过剩才是可怕的。政策供需关系哀莫大焉由时间评说的结果是“难以担待”后果；三是各类经济体在政策制定语境中，需全面或有针对性地融入全球产业、城镇、社会、科教文卫、公共服务等体系之中；四是霓虹灯下城乡一体的产业政策在资源配置的公平性需加强，主要是应按城市群与城镇体量进行配置；五是产业间的互补性政策应在强有力的法律支撑下完善，不能再搞摸石头过河的一江春水向东流。（三）城市群与城镇体系建设问题讨论研究企业和城镇成长的专业标杆机构1.省市区宜加强讨论的问题一是全覆盖的城市群划分建设应以地方文化、地理区位、地缘政治、产业现状和发展潜力5个基本要素进行规划。如广东及大珠三角有客家文化、潮汕文化、英语文化、拉丁文化等；又如贵州黔中、黔西、黔南、黔北等都有相应文化特色，城市群划分要体现这一特色。二是城镇体系建设主要以地理经济为中心，商流、人流、信息流、金融流、交通流是其成因的基本动力。如今天已发展到268万人口的新疆生产建设兵团，已在亘古荒原建成了中等城市石河子，小城市五家渠，北屯、阿拉尔、图木舒克，175个农场团所在地形成了城镇，2115个连可谓居民点或产业区。少100万人口的黑龙江农垦亦建成10万人口城市建三江，几个万人以上的城镇，100余个农场居民点，亦形成了三级城镇。三是以土地资产评级、给每一个村民当有产阶级机会，从而区域二元规划改变为一元规划，关键问题是要把国土资源化、资源资产化、资产资本化、资本股份化。四是城市正副中心说讨论，包括交通正副中心、城市正副中心、产业园区正副中心等，这种“宝塔式”的权力规划，应改为扁平的生态、人居、社会主导的平台化规划。中国已进入城市社会。城市社会是公民的社会，不是少数人的社会，是“全民＋全域＋全国土”的社会，丢下了谁或什么，都不是公民城市社会。2.国土整治与统筹陆海统筹：海洋、岸线、滩涂、陆地保护与开发边界，细化为底线的约束性规划，即依据资源体量按每1～5、5～10、10～30、30～100、100～500平方千米为一个开发保护空间形态（可根据渔区、海床、海域生态区实际划定）。城乡统筹：城与城、城镇与乡镇、山地与田地、林区与非林区、陆地与水域设置功能与开发保护边界底线。即根据资源禀赋，每1～3、3～5、5～10、10～30、30～100平方千米为一个开发保护空间形态。生态统筹：景区、山林开发保护底线与边界，按林区、水系、A级景区等分类设置开发保护空间红线形态。标准统筹：应当制定不同地区的城镇化标准。在空间上，把全国划分为发达地区、次发达地区，欠发达地区，并分别降低或提高生态标准和人口标准。如发达地区中等城市标准为30～50万人，次发达地区可为20～40万人，欠发达地区为10～30万人。以此类推。不要一根墨线弹到底。3.五宜与五色GDP讨论城市群与城镇既是经济体，也是社会服务体要素市场集合。在城镇化进程中，以“高端服务业”引领城镇化，应当是一个实用的理念和新话题。无论城镇体量多大，有2个理论观点应当讨论：一是城镇形态基本标准：建设适宜人居住的空间环境，宜创业或就业，宜适应旅行者与居民生活、宜居民与游人养生休闲、宜居民与游客有自豪与快乐感的生活空间。归纳起来即宜居、宜业、宜游、宜养、宜乐的“五宜”城镇形态社会标准。二是实施“五色GDP统计”：橙色（orange）、黑色（black）、白色（white）、蓝色（blue）、绿色（green），相应地，特大城市群、大城市群、城市群按“五色GDP”中橙色与绿色GDP占比分别为3%～10%、5%～10%；5%～15%、10%～15%；10%～20%、15%～30%，六级城镇经济体，即国际大都市、国家中心城市、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇的橙色、绿色GDP占比分别为：2%～10%、5%～8%；5%～10%、8%～15%；10%～20%、10%～18%；10%～15%、10%～20%；10%～20%、15%～25%；20%～25%、20%～30%左右。至于黑色、白色、蓝色GPD标准可根据不同城镇现状与潜力进行细分制定政策。二、全球城市群与城镇体系建设与资源配置分析研究企业和城镇成长的专业标杆机构全球城镇化文明号角从英国工业革命吹响，尤其是18—19世纪200年的工业革命，发达国家一鼓作气大约用了200年完成了使命，在上个世纪20年代即第一次世界大战前后基本谢幕，平均比中国早了约100年。有许多宝贵经验和教训。尊重民族、习惯、文化、经济地理，以及现有行政区划，是城市群与城镇经济体划分建设的基本特点。发达国家城市群与城镇体系建设，可以分为3个阶段：1920年前以城市化率——产城一体发展为基本目标，这一阶段重点以“自由市场”配置资源为主；1920—1950年，区域经济主导城市均衡发展，城市群与城镇体系逐步形成，这一阶段政府引领产业发展具有特色；冷战—20世纪末，国土整治使城市群2～3级体系，城镇3～6级体系基本完善，这一阶段政府公共资源配置基本完成。（一）体系建设分析1.全球城市群建设戈特曼的六大城市群说已过去50多年，世界城市经济版图发生了巨大变化。2012年底，全球建置镇大约50万个、3万个左右城市；有各类大小城市群经济体约5000个，中等城市群约千余个，如印度、美国均有几十个，东盟也有数十个，这些城市群已有一定规模，发育较好，我们必须认识它们。在信息技术城市社会，城市群是一个成长的过程，追求的是地缘政治最大公约数。即便发达城市群也不能说都已建成，它们也需要转型升级。表2全球主要特大城市群分析变量特大城市群名称主要城市分析欧洲特大城市群大伦敦城市群巴黎·鲁尔地区城市群莫斯科中央城市群波罗的海城市群伊比利半岛城市群亚平宁半岛城市群莱茵河城市群巴尔干半岛城市群世界性城市伦敦及伯明翰、朴茨茅斯等鲁尔工业区是世界上最早最成熟产业园以莫斯科为代表的中央区占俄国经济70%柏林、圣彼得堡、哥本哈根是世界名城马德里、里斯本是世界著名城市罗马、米兰是世界性产业知名城市阿姆斯特丹、布鲁塞尔为世界级港口与金融城布加勒斯特、索菲亚、贝尔格莱德为国际性城市研究企业和城镇成长的专业标杆机构变量特大城市群名称主要城市分析亚洲特大城市群东京城市群首尔·釜山城市群长三角城市群珠三角城市群环渤海城市群东地中海城市群孟加拉湾城市群阿拉伯湾城市群德里～昌迪加尔城市群中南半岛城市群东京系世界级城市，大阪也是世界性国际都市首尔已成为第二梯队国际都市上海已跻身全球城市30强香港、广州、澳门都是国际知名城市北京、天津已成为国际知名城市开罗、伊斯坦布尔、耶路撒冷是国际名城加尔各答、达卡等是国际知名城市孟买、达