国外PPP中心概览

国外PPP中心概览来源：中国清洁发展机制基金管理中心编者按：本文归纳了世界银行、经济合作与发展组织（OECD）等国际机构关于PPP中心的研究成果，介绍了英国、南非、澳大利亚维多利亚州等国家或地区的PPP中心设置与运行情况。国际经验表明，PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构，承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际PPP中心经验，有助于为我国各级PPP中心的建立与运行，促进我国PPP实践。一、设立PPP中心的必要性“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”，是一段政府与市场的长期合作关系。因此，PPP不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用PPP，需要制定完善的PPP政策和战略，参与PPP项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期（这一过程长达20-30年，甚至更长）的管理，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。世界银行指出，从国际经验看，政府在履行PPP职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立PPP中心予以弥补。世界银行、经济合作与发展组织的研究均表明，凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP中心甚至地方PPP中心。作为PPP专门管理机构，PPP中心利用自身专业人员和大量外围专家，可以为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。二、PPP中心的主要职能从全球范围看，虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括：1.提出政策建议。包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议；2.参与项目审核。从PPP项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用PPP模式;3.提供技术支持。在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持，与市场投资人沟通互动；4.提高政府能力。通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识，开展相关能力建设；5.支持项目融资。通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；6.建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台，帮助政府推介PPP项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。在PPP市场成熟的国家，PPP中心的工作重心开始转向分析项目的物有所值（ValueforMoney）、完善项目评估方法学、帮助项目持续获得政治支持等，工作层面更加深入。三、PPP中心的机构设置国家层面的PPP中心设置主要有两种方式：（1）设立于财政部，如英国、澳大利亚维多利亚州、南非等；（2）独立于政府部门之外，如德国、韩国。国外成功运行的PPP中心大多设于财政部，如经济合作与发展组织17个设立了PPP中心的成员国中，有10个国家将PPP中心设于财政部。这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。地方层面是否设立PPP中心，很大程度取决于本国政府的经济规模与结构，以及投资决策权的下放程度。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。地方PPP中心在国家PPP中心支持、指导下，开展本级PPP工作，以确保工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广。四、成功PPP中心的共性很多国家的实践、世界银行与经济合作与发展组织的研究表明，运行成功的PPP中心有如下共同特点：1.政府有推广PPP的强烈政治意愿，PPP中心能得到政府强有力的支持；2.PPP中心专注于解决政府机制性失效问题；3.具有一定决策权力的PPP中心要比只承担咨询顾问角色的作用更加显著；4.PPP中心需实质性参与项目，才能做好政府的助手。五、国外PPP中心案例英国、南非、澳大利亚（维多利亚州）是国际公认PPP市场较成熟的国家或地区，其PPP中心运行成功，具有代表性。我中心归纳了这三个PPP中心的情况作为案例。案例1.英国PPP中心简介英国PPP管理机构发展分为两个阶段，第一阶段（2010年前），财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK,InfrastructureUK），统一负责PPP管理工作。一、背景介绍2010年前，英国对基础设施的PPP模式主要采取“私人融资倡议”（PFI,PrivateFinanceInitiative），即政府通过与市场投资人签订合同，由市场投资人设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM）基础设施，合同期一般在15-30年。合同结束后，市场投资人将基础设施无偿移交给政府。在提高政府公共服务质量方面，英国政府认为PFI规模虽小，但很重要。2010年后，英国对PFI进行改革，推出PF2，即由市场投资人设计-建设-融资-维护（DBFM）基础设施。与PFI的主要区别是，在PF2中市场投资人不再参与基础设施运营；同时，财政部对负责PFI事务相关机构进行了整合，成立了IUK，统一负责PPP工作。二、法律框架到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部颁布规范性文件进行管理。在PFI阶段，有3个政策性文件：《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）。在PF2阶段，有1个政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。三、职能定位（一）PFI阶段，PPP工作组的主要职能：1.负责PFI规划和市场管理，目标是确保项目物有所值，促进PFI市场发展；2.制定PFI政策；3.支持行业和地方政府开发项目；4.审查PFI商业计划，为重大项目审查组和项目审查组提供参考意见。重大项目审查组设在财政部，主要负责所有中央本级大项目审批，包括PFI项目；项目审查组设在财政部，主要负责监督获得政府支持和由PPP工作组主导的PFI项目的审批；5.制定、出版英国政府PFI合同范本；6.为PPP执行工作组和基础设施融资中心制定政策。PPP执行工作组隶属财政部，于2006年成立，负责为PFI项目政府参与方提供支持，包括设计合同管理战略、市场测试、合同变更、再融资等；基础设施融资中心由财政部于2009年成立，对无法获得市场融资的PFI项目提供贷款支持。（二）PF2阶段，IUK的主要职能：1.促进市场投资人参与基础设施建设；2.修订基础设施长期规划，确定优先次序；3.牵头与中央和地方政府、地方企业、政策制定者、投资者和基础设施部门，共同实施《国家基础设施规划》中的PFI项目；4.为财政部起草PF2项目规划、主要政策和指南等；5.为政府PF2项目和规划部门提供支持，提高基础设施交付能力;6.开展国际合作，包括在PPP规划和基础设施方面为外国政府和开发性金融机构提供帮助；在项目交付方面为外国政府官员提供培训；借鉴国际最佳实践，推进IUK工作规划；支持英国其他部门与机构的基础设施项目开发和投资等。四、治理结构英国财政部是PPP的主管部门。2010年前，负责PPP运行的机构有两个：（1）财政部的PPP工作组，除原职责外，还负责批准英格兰地区的PFI交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批）；（2）“英国合作伙伴关系”（PartnershipUK），独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持PPP工作组遴选的PFI项目，设计具体项目采购与投资策略，以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。五、管理机构六、PPP项目情况（一）PFI阶段项目情况截至2012年3月，在PFI下共有717个项目，总投资547亿英镑。其中，648个处于运行阶段。具体情况见附表。（二）2014年IUK工作重点1.改善能源、交通、废物处理、防洪、科学研究、水处理和通讯等经济基础设施；2.继续推进《国家基础设施规划》中的前40个项目工作；3.确保未来5年完成2000亿英镑投资，大部分将来自于市场投资人；4.支持有政府参与投资的主要基础设施项目；5.引入“担保计划”（UKGuarateesscheme）,避免基础设施投资延误。附表.英国PFI项目情况领域项目数（个）投资额（百万英镑）医院10811,751.6学校21211,191.9废物处理293,788.3办公用房253,548.6交通：高速路183,539.5其他203,450.6住房361,734.2道路照明321,427.0健康服务291,233.2通讯13909.2教育/培训设施12798.2监狱12637.0废水处理9562.3警察局24475.2消防13395.5服务中心23317.2社会护理27316.3娱乐中心12205.1法院8195.0图书馆7157.8防洪2154.7安全培训中心467.6其它417,856.4合计71654,712.1案例2.南非PPP中心简介南非PPP中心设在财政部下，于2000年成立。一、背景介绍南非政府对PPP的定义是，通过政府与市场投资人签订合同，由市场投资人进行建设运营基础设施，将项目全生命周期中的资金、技术和运营等方面的主要风险转移给市场投资人。PPP项目主要分3类：（1）市场投资人提供公共服务，由政府付费；（2）市场投资人从政府获得特许经营权，由使用者付费；（3）前两种的混合模式。二、法律框架在国家和省级层面，PPP项目法律法规有《公共财政管理法案（法案1/1999）》、《关于PPP的财政部令第16号》和《财政部业务指导》。市级层面有《市级财政管理法案（法案56/2003）》、《市级财政规章（2005）》和《财政部/省级部门和地方政府服务实现与PPP指南（2007）》。三、职能定位1.管理项目开发基金。项目开发基金的初始资金来自南非政府和双边、多边机构的赠款，专门用于垫付行业主管部门的部分咨询顾问费用。为了不影响项目可行性研究的公正性，该基金只有在可行性报告获得财政部批准后才可支付。这种资金一般为有偿使用，由市场投资人偿还，对于事先约定的行业或地区的特定项目也可无偿支持；2.筛选和发布PPP项目需求，参与部分示范项目融资；3.帮助国家和省级财政部门规范PPP工作；4.参与项目可行性研究、采购和管理等，为政府提供技术支持；5.制定规则框架，开发最佳实践指南，提供培训，发布信息，在PPP中推行黑人经济振兴政策等，为PPP创造良好环境。四、治理结构PPP管理工作由财政部及其PPP中心、国家和省级政府部门、市级政府共同承担，直接向国会或公选的立法机构负责。财政部对项目采用PPP的可行性、采购、物有所值评估报告和项目合同管理方案等4个环节进行审批。五、管理机构PPP中心设6个处，共20人。其中，专业人员14人，管理人员6人。具体情况如下：1.项目评估处，负责国家和省级项目的总体评估。2名专业人员。2.市级项目评估处，为市级项目提供总体评估。3名专业人员，1名顾问。3.信息处，评估各类项目中的信息技术。1名专业人员。4.风险分析处，审查PPP模式对项目的适用性，评估是否物有所值。3名专业人员。5.绩效监管与评估处，负责项目实施期内的合同管理。2名专业人员。6.商业开发处，负责媒体、出版和报告。2名专业人员。六、PPP项目情况1997-2000年，南非在收费公路、供水、监狱、旅游等领域，开始7个PPP项目试点。截至2009年2月，共有73个PPP项目。其中，19个项目正在建设和运行中，价值约20.6亿美元。南非PPP项目情况（单位：个）案例3.澳大利亚维多利亚州PPP中心简介澳大利亚的PPP工作先在地方各州试行，其中维多利亚州的PPP规模最大，工作开展得最好。该州的PPP中心，即“维多利亚PPP合作中心”(PartnershipVictoria)情况如下：一、背景介绍维多利亚州对PPP的定义是，由市场投资人提供资金，通过设计-建设-融资-运营-